完善民事检察业务管理机制的路径/郑锦春
作者:法律资料网 时间:2024-05-28 02:01:34 浏览:9891
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修改后民诉法实施后，随着监督范围的拓展，检察机关的总体办案数量将呈增长趋势，检察机关的民事诉讼监督任务会更加繁重。而监督方式的增加、监督程序和期限的新要求，对民行检察部门的办案质量和效率，民行检察人员的办案能力和息诉工作能力等是一次严峻的考验。当前，民行检察部门在全面贯彻实施修改后民诉法的同时，亟须完善内部业务管理机制，强化办案规范化建设。
笔者结合本地区业务管理实践，就完善民事检察业务管理机制的基本路径，包括案件流程管理、案件审查、决策的实现过程提出以下建议。
规范案件流程管理机制
规范案件流程管理，是推进办案规范化、制度化和程序化的基本要求，也是加大办案力度，保证办案质量和效率的必要措施。在民行检察部门内部，应进一步规范案件流程管理机制，对进入民行检察部门的案件登记分流、审查、签批、送达、备案、出席再审法庭以及案件归档等环节予以制度化。民行检察部门案件流程管理大体包括以下内容。
(一)规范案件入口。依据现有法律和相关规定，省市级检察院民行检察部门案件的主要来源包括:1.下级院提请抗诉的民事案件，由案件管理部门统一受理后移送民行检察部门;2.当事人直接向本院申请监督的案件，由控告检察部门受理后，在向案件管理部门备案的同时移送民行检察部门;3.民行检察部门自行发现的案件，应依据民诉法第208条之规定直接办理;4.同级党委、人大转交的信访件或上级检察院交办、转办的案件或由检察长批示交由民行检察部门审核办理的案件。对后两种情况，民行检察部门应依据案件管理相关规定及时向案件管理部门登记备案。
(二)规范办案程序。民行检察部门确定案件承办人后应及时报案件管理部门备案。承办人审查案件，一般以书面审查为主，确有必要进行调查核实时，须履行必要的审批手续。调查核实工作须有两名以上检察人员参加，并制作工作记录或笔录。案件审查终结后，承办人应制作案件《审查终结报告》，内容包括:案由及案件来源;当事人及委托代理人基本情况;诉讼过程及原审裁判情况;申请监督理由;下级院提请抗诉的案件应当写明提抗理由;审查认定的案件事实;审查处理意见和依据以及其他需要说明的问题。案件审查终结后，按规范的层级审核环节，最终经检察长或检委会作出是否予以监督的决定。
民行检察部门办案应主动接受案件管理部门的监督，如办案程序监控、案件延期审查、期限预警等。案件管理部门监督案件主要是程序监控。对案件管理部门的口头提示、流程监控通知书，民行检察部门要按规定及时核查、回复。
(三)规范法律文书制作审核程序。案件办结，民行检察部门应按法律文书审核审批程序制作《抗诉书》、《检察建议书》等相应法律文书，并及时移送同级法院。《检察建议书》及相关材料还应及时向上级院备案。
(四)规范立卷归档工作。及时有序的立卷归档，是规范民行检察部门执法办案活动的基本要求。办案人员应全面收集、妥善保管并装订办案形成的法律文书和案件材料，统一移送本院档案管理部门归档。
高检院2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对民事抗诉案件立卷内容和排列顺序有明确规定。民行检察类案卷中应包括申请监督书、受理案件登记表、当事人陈述笔录、调(借)阅案卷函、审查终结报告、讨论案件记录、抗诉书、检察建议书、提请抗诉报告书、不支持监督申请决定书、出庭通知书、出庭意见、出庭笔录、再审判决书、裁定书、送达回证等法律文书和案件材料。如有转办、交办、移送或补充调查等情况的，还应包括相应的法律文书。这项工作需进一步规范加强。完善内部案件审查、决策机制
案件审查、决策机制是民事检察业务管理机制的核心部分，其是否科学、完备，决定着民行检察部门办案水平和业务决策质量，关系到每一个案件的公平公正。
(一)适当修改完善目前的案件审查机制，探索推行办案组讨论合议模式。长期以来，民行检察部门普遍采取承办人审查、部门集体讨论，部门负责人审核提出意见，分管检察长审批或检察委员会决定的案件审查模式。其中，“集体讨论”多是部门全体人员开会讨论的模式。这种模式具有集思广益、把关严格、利于监督制约等优势。但随着民行检察部门办案数量的增加，这种集体讨论模式使得案多人少、积案过多的矛盾更加突出。
笔者认为，办理民行检察案件可建立以办案组为核心的案件审查办理机制，推行办案组讨论合议模式。即在部门内部根据办案能力、经验、专业等因素分设若干办案组，每个办案组不少于三人，设组长一人，每个办案组为一个合议组。同时将办案组合议作为民行检察部门办理案件层级审核的必经程序。即承办人提出处理意见后，由办案组内部就案件事实认定和适用法律问题进行充分讨论，如办案组意见一致，直接报部门负责人、主管检察长审批。如遇案情复杂、疑难、有重大影响的案件或办案组意见分歧较大的案件，分管处长应向部门负责人、主管检察长汇报，扩大合议范围，进行二次合议。
讨论合议时，案件承办人应就案件事实、证据认定、当事人申请监督及答辩理由、下级院提请抗诉理由、案件争议焦点和本人审查处理意见等作全面汇报，并对其他参加合议人员就案件事实、证据和适用法律等提出的疑问进行解释说明。二次合议后分歧仍较大的案件，由部门负责人、办案组长及承办人向主管检察长汇报。案情疑难复杂、案件处理有典型指导意义或需要提交检委会讨论的案件，应保留部门集体讨论的程序。
为避免以往部门讨论因范围过大，易产生讨论深度不够、讨论方向出现偏差的弊端，无论是部门讨论还是办案组合议，都须明确案件承办人及参加人员的职责。承办人应在全面准确汇报案情的基础上，对争议焦点进行分析和归纳。合议人员应认真审查申请监督书、判决书及案件证据材料，实质性参与案件的合议，对案件事实和法律进行有的放矢的分析论证。合议人员对案件事实、证据进行全面梳理，对案件事实和适用法律进行充分的分析和论证，不仅能够整合办案资源，集思广益、民主集中，还能起到增强办案透明度，提高案件审查质量和效率的作用。
(二)规范三级院主管检察长直接办案制度。2007年，高检院制定印发了《最高人民检察院关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》，明确办理案件是检察长、副检察长的法定职责。同时，该意见规定各级检察院检察委员会专职委员、各业务部门负责人直接办理案件参照该意见执行。民行检察部门科(处)长办案应作为一项基本制度予以明确。
民行检察部门的主管检察长除协助检察长履行领导、指挥办案，列席法院审判委员会会议等职责外，每年应有选择地办理在当地有重大影响的案件、疑难复杂的案件，新类型的案件或具有重大创新意义的案件。对主办的民事检察案件，主管检察长应依法提出案件处理意见，制作法律文书并出席再审法庭，发表出庭意见。主管检察长办理的案件应呈报本院检察长决定或提交检察委员会讨论决定。对于民行检察部门负责人和分管检察长的办案素能、直接办理案件数量应有明确要求，并将直接办理案件的情况，纳入年度考核考评范围。
(三)建立民事检察监督案件专家咨询制度。专家咨询制度作为业务决策的辅助机制，能够进一步提高检察业务决策的针对性和实效性。省级检察院和有条件的地市级检察院都应建立专家咨询制度，充分发挥专家的专业优势。专家咨询制度可采取院外专家咨询顾问组和院内民行检察专业委员会并行的方式。在办理重大复杂及新型疑难案件时可以组织听取院内外专家的咨询意见，确保案件质量。实践中可采用召开专家论证会、个案咨询等方式。
(四)探索民事检察监督重大疑难案件引入听证制度。听证制度作为现代民主制度的重要体现，经过几十年的发展已日趋完善。在我国，行政程序、立法程序中都存在听证制度，但目前尚无明确的民事检察监督案件的听证制度。把听证制度引入民事检察监督重大疑难案件，是指检察机关在办理重大疑难、社会关注度高、在当地有重大影响或对抗激烈难以化解的民事检察案件过程中，根据需要召开申请监督人与其他案件当事人一同参加的案件听证会。听证会由案件承办人主持，由申请监督人和其他案件当事人各自阐明观点和理由，可以进行适当的辩论，检察机关认真听取双方当事人对案件事实、证据及法律适用的意见。
听证会可邀请法学专家、人大代表、政协委员、人民监督员等多方人员全程参与和监督，并听取他们的意见和建议。检察机关根据听证情况，结合案件事实，在综合考虑多方意见的基础上再作出最终决定。在民事检察案件审查环节逐步引入听证程序，将案件涉及的事实、证据和法律问题摆在明处，给当事各方面对面表达自己观点、见解的机会，从而保障当事人的诉讼权利，增强民行检察部门执法办案的透明度和公信力。特别是对有引发办案风险可能的案件，通过召开听证会，做好释法说理、心理疏导、教育稳控等风险防范和矛盾化解工作，能有效预防和减少执法办案风险的发生。而参与听证人员背景的广泛性、权威性也能为民行检察部门办案提供新的思路，对提高办案水平和业务决策质量起到良好的促进作用。
(作者为内蒙古自治区人民检察院副检察长)
笔者结合本地区业务管理实践，就完善民事检察业务管理机制的基本路径，包括案件流程管理、案件审查、决策的实现过程提出以下建议。
规范案件流程管理机制
规范案件流程管理，是推进办案规范化、制度化和程序化的基本要求，也是加大办案力度，保证办案质量和效率的必要措施。在民行检察部门内部，应进一步规范案件流程管理机制，对进入民行检察部门的案件登记分流、审查、签批、送达、备案、出席再审法庭以及案件归档等环节予以制度化。民行检察部门案件流程管理大体包括以下内容。
(一)规范案件入口。依据现有法律和相关规定，省市级检察院民行检察部门案件的主要来源包括:1.下级院提请抗诉的民事案件，由案件管理部门统一受理后移送民行检察部门;2.当事人直接向本院申请监督的案件，由控告检察部门受理后，在向案件管理部门备案的同时移送民行检察部门;3.民行检察部门自行发现的案件，应依据民诉法第208条之规定直接办理;4.同级党委、人大转交的信访件或上级检察院交办、转办的案件或由检察长批示交由民行检察部门审核办理的案件。对后两种情况，民行检察部门应依据案件管理相关规定及时向案件管理部门登记备案。
(二)规范办案程序。民行检察部门确定案件承办人后应及时报案件管理部门备案。承办人审查案件，一般以书面审查为主，确有必要进行调查核实时，须履行必要的审批手续。调查核实工作须有两名以上检察人员参加，并制作工作记录或笔录。案件审查终结后，承办人应制作案件《审查终结报告》，内容包括:案由及案件来源;当事人及委托代理人基本情况;诉讼过程及原审裁判情况;申请监督理由;下级院提请抗诉的案件应当写明提抗理由;审查认定的案件事实;审查处理意见和依据以及其他需要说明的问题。案件审查终结后，按规范的层级审核环节，最终经检察长或检委会作出是否予以监督的决定。
民行检察部门办案应主动接受案件管理部门的监督，如办案程序监控、案件延期审查、期限预警等。案件管理部门监督案件主要是程序监控。对案件管理部门的口头提示、流程监控通知书，民行检察部门要按规定及时核查、回复。
(三)规范法律文书制作审核程序。案件办结，民行检察部门应按法律文书审核审批程序制作《抗诉书》、《检察建议书》等相应法律文书，并及时移送同级法院。《检察建议书》及相关材料还应及时向上级院备案。
(四)规范立卷归档工作。及时有序的立卷归档，是规范民行检察部门执法办案活动的基本要求。办案人员应全面收集、妥善保管并装订办案形成的法律文书和案件材料，统一移送本院档案管理部门归档。
高检院2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对民事抗诉案件立卷内容和排列顺序有明确规定。民行检察类案卷中应包括申请监督书、受理案件登记表、当事人陈述笔录、调(借)阅案卷函、审查终结报告、讨论案件记录、抗诉书、检察建议书、提请抗诉报告书、不支持监督申请决定书、出庭通知书、出庭意见、出庭笔录、再审判决书、裁定书、送达回证等法律文书和案件材料。如有转办、交办、移送或补充调查等情况的，还应包括相应的法律文书。这项工作需进一步规范加强。完善内部案件审查、决策机制
案件审查、决策机制是民事检察业务管理机制的核心部分，其是否科学、完备，决定着民行检察部门办案水平和业务决策质量，关系到每一个案件的公平公正。
(一)适当修改完善目前的案件审查机制，探索推行办案组讨论合议模式。长期以来，民行检察部门普遍采取承办人审查、部门集体讨论，部门负责人审核提出意见，分管检察长审批或检察委员会决定的案件审查模式。其中，“集体讨论”多是部门全体人员开会讨论的模式。这种模式具有集思广益、把关严格、利于监督制约等优势。但随着民行检察部门办案数量的增加，这种集体讨论模式使得案多人少、积案过多的矛盾更加突出。
笔者认为，办理民行检察案件可建立以办案组为核心的案件审查办理机制，推行办案组讨论合议模式。即在部门内部根据办案能力、经验、专业等因素分设若干办案组，每个办案组不少于三人，设组长一人，每个办案组为一个合议组。同时将办案组合议作为民行检察部门办理案件层级审核的必经程序。即承办人提出处理意见后，由办案组内部就案件事实认定和适用法律问题进行充分讨论，如办案组意见一致，直接报部门负责人、主管检察长审批。如遇案情复杂、疑难、有重大影响的案件或办案组意见分歧较大的案件，分管处长应向部门负责人、主管检察长汇报，扩大合议范围，进行二次合议。
讨论合议时，案件承办人应就案件事实、证据认定、当事人申请监督及答辩理由、下级院提请抗诉理由、案件争议焦点和本人审查处理意见等作全面汇报，并对其他参加合议人员就案件事实、证据和适用法律等提出的疑问进行解释说明。二次合议后分歧仍较大的案件，由部门负责人、办案组长及承办人向主管检察长汇报。案情疑难复杂、案件处理有典型指导意义或需要提交检委会讨论的案件，应保留部门集体讨论的程序。
为避免以往部门讨论因范围过大，易产生讨论深度不够、讨论方向出现偏差的弊端，无论是部门讨论还是办案组合议，都须明确案件承办人及参加人员的职责。承办人应在全面准确汇报案情的基础上，对争议焦点进行分析和归纳。合议人员应认真审查申请监督书、判决书及案件证据材料，实质性参与案件的合议，对案件事实和法律进行有的放矢的分析论证。合议人员对案件事实、证据进行全面梳理，对案件事实和适用法律进行充分的分析和论证，不仅能够整合办案资源，集思广益、民主集中，还能起到增强办案透明度，提高案件审查质量和效率的作用。
(二)规范三级院主管检察长直接办案制度。2007年，高检院制定印发了《最高人民检察院关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》，明确办理案件是检察长、副检察长的法定职责。同时，该意见规定各级检察院检察委员会专职委员、各业务部门负责人直接办理案件参照该意见执行。民行检察部门科(处)长办案应作为一项基本制度予以明确。
民行检察部门的主管检察长除协助检察长履行领导、指挥办案，列席法院审判委员会会议等职责外，每年应有选择地办理在当地有重大影响的案件、疑难复杂的案件，新类型的案件或具有重大创新意义的案件。对主办的民事检察案件，主管检察长应依法提出案件处理意见，制作法律文书并出席再审法庭，发表出庭意见。主管检察长办理的案件应呈报本院检察长决定或提交检察委员会讨论决定。对于民行检察部门负责人和分管检察长的办案素能、直接办理案件数量应有明确要求，并将直接办理案件的情况，纳入年度考核考评范围。
(三)建立民事检察监督案件专家咨询制度。专家咨询制度作为业务决策的辅助机制，能够进一步提高检察业务决策的针对性和实效性。省级检察院和有条件的地市级检察院都应建立专家咨询制度，充分发挥专家的专业优势。专家咨询制度可采取院外专家咨询顾问组和院内民行检察专业委员会并行的方式。在办理重大复杂及新型疑难案件时可以组织听取院内外专家的咨询意见，确保案件质量。实践中可采用召开专家论证会、个案咨询等方式。
(四)探索民事检察监督重大疑难案件引入听证制度。听证制度作为现代民主制度的重要体现，经过几十年的发展已日趋完善。在我国，行政程序、立法程序中都存在听证制度，但目前尚无明确的民事检察监督案件的听证制度。把听证制度引入民事检察监督重大疑难案件，是指检察机关在办理重大疑难、社会关注度高、在当地有重大影响或对抗激烈难以化解的民事检察案件过程中，根据需要召开申请监督人与其他案件当事人一同参加的案件听证会。听证会由案件承办人主持，由申请监督人和其他案件当事人各自阐明观点和理由，可以进行适当的辩论，检察机关认真听取双方当事人对案件事实、证据及法律适用的意见。
听证会可邀请法学专家、人大代表、政协委员、人民监督员等多方人员全程参与和监督，并听取他们的意见和建议。检察机关根据听证情况，结合案件事实，在综合考虑多方意见的基础上再作出最终决定。在民事检察案件审查环节逐步引入听证程序，将案件涉及的事实、证据和法律问题摆在明处，给当事各方面对面表达自己观点、见解的机会，从而保障当事人的诉讼权利，增强民行检察部门执法办案的透明度和公信力。特别是对有引发办案风险可能的案件，通过召开听证会，做好释法说理、心理疏导、教育稳控等风险防范和矛盾化解工作，能有效预防和减少执法办案风险的发生。而参与听证人员背景的广泛性、权威性也能为民行检察部门办案提供新的思路，对提高办案水平和业务决策质量起到良好的促进作用。
(作者为内蒙古自治区人民检察院副检察长)
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