市政府关于2011年度推进依法行政的工作意见
作者:法律资料网 时间:2024-07-04 23:17:39 浏览:9294
来源:法律资料网
市政府关于2011年度推进依法行政的工作意见
江苏省扬州市人民政府
市政府关于2011年度推进依法行政的工作意见
各县（市、区）人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
为全面推进依法行政，加快法治政府建设进程，按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《2011年全省依法行政工作要点》，结合我市依法行政工作规划的要求，制定2011年推进依法行政的工作意见。
一、指导思想
坚持以科学发展观统领推进依法行政、建设法治政府的工作实践，认真落实全国、全省依法行政工作会议精神，按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）和《2011年全省依法行政工作要点》，切实加强组织领导，紧紧围绕关键环节，努力彰显工作特色，积极探索创优载体，全面推进依法行政，为“三个扬州”建设提供坚实的法治保障。
二、工作目标
突出以贯彻国务院《意见》为主线，着眼围绕执法队伍能力作风建设、重大行政决策程序建设两个关键，着力运用行政权力网上运行、行政复议规范化建设、相对集中行政处罚权三大载体，着重推进完善依法行政考核、健全行政问责机制、开展行政指导和说理式执法、提升依法行政示范单位创建水准四项举措，着手开展行政调解机制、行政复议委员会建设、乡镇综合执法、法制队伍建设、法治政府指标体系五项探索，把2011年作为依法行政工作全面推进年。围绕政府管理的重点，开展依法行政的项目化管理，进一步提高工作考核的水准；围绕行政监管的难点，开展行政执法的联动化监督，进一步提高行政监督的效能；围绕群众关注的焦点，开展行政争议的协同化调解，进一步完善政府解决百姓诉求的通道；围绕提升行政执法队伍素质重点，开展能力作风全员化建设，进一步提高行政执法人员的水平。
三、具体措施
（一）突出一条主线，贯彻落实国务院《意见》
1.提高思想认知水准。《意见》的出台是国务院在“十二五”起步的时间节点上，深入贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，加强法治政府建设的又一重大举措，对于发展社会主义市场经济、促进社会公平正义、深化政治体制改革、推进政府建设和反腐败具有重要意义，进一步彰显了中央政府的决心。各县（市、区）政府和各部门要充分认识到依法行政工作的重要性和法治政府建设的紧迫性，以高度的责任感和使命感，坚持依法行政、依法管理、依法办事。
2.加大学习宣传力度。切实加大对国务院《意见》的学习培训和社会宣传力度，积极培育崇尚法律、尊重法律、敬畏法律的公民意识。各县（市、区）政府和各部门要落实好“三个一”：一次集中学习。各县（市、区）政府常务会议和市各部门办公会议要组织集中学习，法制机构工作人员要参加封闭式培训。一次广场宣传，通过开展县市区联动的广场宣传活动，扩大国务院《意见》的知晓率，展示依法行政的工作成效。一轮媒体推广，通过行政首长答记者问、依法行政图片展、特色工作专刊等形式，借助省、市媒体扩大社会影响，接受群众监督。
（二）抓好两个关键，着力夯实基础工程
3.加强执法队伍能力作风建设。各级执法部门要切实加强能力作风建设，提高领导干部的依法行政意识，提升公务员的依法行政素质，转变执法人员的工作作风，制定专业法律法规的学习培训计划，开展行风评议，接受群众监督。各级政府法制部门要通过完善执法人员证件管理、培训考核、资料建档等制度，增强执法人员的专业水准质，提高执法队伍的整体素质。要开展执法人员通用法律知识的第二次三年轮训工作，开展“点将”考试，抽查学法记录本，以检验学法效果。
4.规范重大行政决策程序。各级政府及部门要严格执行《扬州市人民政府重大行政决策程序规定》，将重大决策出台前公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定“五个环节”，作为重大决策的必经程序。要建立和完善专家论证、公众参与、专业组织评测相结合的风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。要进一步提高政府规范性文件的制定质量，组织开展好规范性文件的清理工作。今年，市政府将调研出台棋牌室管理、控烟管理的规范性文件，开展《扬州市市区养犬管理暂行办法》实施后评估工作，各县（市、区）政府也要选取1-2件政府规范性文件开展重点评估。
（三）运用三大载体，不断推进规范化建设
5.规范行政权力网上运行。要充分发挥行政权力网上公开透明运行的载体作用，进一步规范运行流程和工作规则，提高行政效能，增强网上办事的快捷高效。要加强行政权力网上运行的监督检查，严肃查处网外运行、体外循环行为，以及效率低下、工作拖拉的现象，确保所有行政权力网上运行。要强化对行政权力库的动态管理维护及运行监控工作，充分发挥行政监察平台和法制监督平台的作用，实现全程动态监察监督。
6.加快行政复议规范化建设。要认真落实扬州市《关于加强行政复议规范化建设的意见》，7个县（市、区）政府建成行政复议办案专用场所。要转变行政复议案件审理方式，将听证审理作为主要方式，确保听证率达80%以上，行政机关首长要积极参加行政复议案件的听证。要认真落实行政应诉各项工作制度，确保行政首长出庭应诉率达95%以上。要积极受理行政复议案件，提升案件办案质量，增强行政复议文书说理性，要积极将行政争议引导到行政复议程序中加以解决。
7.深化相对集中行政处罚权工作。按照国务院《意见》要求，积极推进综合行政执法，引导文化市场、农业管理、交通运输管理的综合执法工作，努力构建职能集中、管理规范、层级协调、运行有效的执法体系。要推进县级政府相对集中行政处罚权实施工作，并努力向基层乡镇（街道）延伸，要加强对城管执法队伍的管理和考核工作。
（四）优化四项举措，努力提升工作水准
8.完善依法行政工作考核。各级政府和各部门要把依法行政工作纳入目标考核、绩效考评体系，考核结果作为对领导班子、领导干部和执法人员评价的重要内容。要按照《扬州市依法行政考核办法》，认真组织依法行政考核工作，各县（市、区）政府和市各执法部门也要对基层执法部门和下属执法单位，开展年度考核，并运用好考核结果。要引入群众评议方式，选择1-2个重点执法部门开展行政执法评议工作。要进一步完善依法行政日常考核和集中考核的指标体系，区分重点执法部门和一般执法部门的考核标准。
9.健全行政问责工作机制。按照《扬州市实行党政领导干部问责的实施办法》，坚持做到有错必纠、有责必问。对涉及群众切身利益、社会反映强烈的行政违法行为要严肃查处。对有令不行、有禁不止、行政不作为、行政乱作为、失职渎职的行为，要依法追究相关人员的责任。对违法行政导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者产生重大社会影响的，要依法依纪严肃追究相关人员直至行政首长的责任。要切实做好规范性文件和重大行政处罚案件的备案审查工作，提高规范性文件的报备率、及时率、规范率，建立重大处罚案件备案审查的通报制度。要全面推广“集体审议，阳光问责”工作，实施执法过错责任的集体审议、阳光追究。
10.全面推广行政指导和说理式执法。要继续开展行政指导工作的试点，积极推广试点单位的工作经验，大力推行全程说理式执法模式，倡导运用非强制性手段，使行政执法由刚性监管向刚柔相济转变。各级行政执法部门要强化程序意识，加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，规范自由裁量权的行使，开展行政执法案卷的评查。要健全行政执法调查规则，规范取证活动。今年，全市推广行政处罚说理式执法，其说理式执法文书比例达100%，行政许可说理式执法文书比例达50%以上。
11. 提高依法行政示范单位创建水准。通过开展示范单位交流会、执法研讨会等，加强示范单位之间的沟通交流，总结经验，推广做法，积极培育各示范单位的工作特色和亮点。年内出台我市《依法行政示范单位管理办法》，完成现有示范单位的评估复查工作，继续做好市级和省级依法行政示范单位的创建工作。
（五）开展五项探索，努力创优工作特色
12.逐步建立行政调解工作机制。按照国务院《意见》要求，建立由政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，建立行政调解联席会议制度，探索设立行政调解机构，加强行政调解队伍建设。要认真实施人民调解法，积极指导居民委员会、村民委员会开展人民调解工作。要推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，形成调解工作合力。
13.探索行政复议委员会建设。积极探索相对集中行政复议案件审理方式，调研论证设立行政复议委员会的必要性和可行性，力争有实质性的突破。
14.尝试乡镇综合执法试点。利用扩权强镇契机，要积极开展乡镇综合执法的调研，形成试点工作方案，从11个重点乡镇中选择一个开展试点，并及时总结试点经验，认真研究解决存在问题。
15.加强政府法制队伍建设。要全面分析我市政府法制队伍现状，研究强化法制机构建设的对策措施，开展政府法制机构和部门法制机构的规范化建设。要按照国务院《意见》要求，把政治素质高、法律素养好、工作能力强的干部充实到法制部门，并加大对法制干部的培养、使用和交流力度。
16.探索法治政府建设指标体系。要成立法治政府指标体系研究课题组，借助外力、吸纳专家参与法治政府指标体系调研和制定工作，研究法治政府的评判标准，构建法治政府的评价系统，争取尽早出台。
四、组织保障
17.加强组织领导。各级政府及其部门要把全面推进依法行政、加快建设法治政府摆在更加突出的位置。行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责，切实承担起领导责任，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。各县（市、区）政府要按照国务院、省政府要求，每年至少召开1次依法行政工作会议，听取2次依法行政工作汇报，开展2次常务会议学法。
18.加强督促检查。各地、各部门全面推进依法行政工作领导小组及办公室要认真履行统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能，积极推进、协调、督查依法行政工作。要健全各级领导干部学法、述法制度，制定领导干部学法计划并认真执行。要把具备应有的法律知识作为选拔干部的重要条件，领导干部任用前必须进行法律知识考试，考试不合格的不能担任领导职务。
19.加强法制宣传。各级政府要加强法治文化建设，精心组织“六五”普法，开展法治宣传教育，营造依法行政的良好氛围。各级行政机关要认真开展各种法制宣传活动，强化社会主义法治理念教育，增强领导干部和执法人员的法律素养，提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。各级新闻媒体要充分运用载体平台，加强法治宣传教育，增强实例性普法的比例，引导整个社会树立法治意识。各级行政学院和公务员培训机构要把依法行政知识纳入教学内容。
二O一一年三月十五日
如何认定以非法占有为目的
伊春市汤旺河区人民法院—卢茂秋、付连良
在办理侵犯财产犯罪案件中，常常碰到需要正确认定“以非法占有为目的”为主观要件的情况。什么是非法占有？哪些情况属于以非法占有为目的？并没有一个统一和明确的解释，给司法实践带来诸多不便。笔者浅谈自己的看法。
一、“非法占有”的刑法含义
认定行为人实施某种行为是否具有“以非法占有为目的”，首先必须明确什么是刑法意义上的非法占有。笔者认为，刑法意义上的非法占有是指行为人采取某种被认为是犯罪手段，实施法律所禁止的行为，非法取得不属于自己所有的财物，并将其置于自己控制之下的事实状态。其含义包括五方面的内容：
1、取得和占有财物行为的非法性。非法占有的前提条件是行为非法。一是取得财物的行为非法，为法律所禁止，二是占有财物的行为非法，没有合法的依据。
2、行为人对取得财物的实际控制性。非法占有的本质特征是占有，也就是对财物的实际控制，主要体现为对财物的直接掌握与管理。这种掌握与管理必须是直接的、现实的，而不是间接的、想象的。当然，在研究实际占有性的时候，也有一种行为人企图非法占有，但由于意志以外的原因而未能实际占有，或者行为人自动中止了自己的行为，不再实施实际占有行为的情况，也是刑法中的犯罪未遂和犯罪中止。
3、对财物所有权的全面侵犯性。刑法中的非法占有与民法中的非法占有既有联系又有区别，不能混为一谈。就民法的角度而言，非法占有是指非所有人在没有合法依据的情况下对财物的占有，这是针对财产所有权四项权能之一的占有权而言的，而且有善意的非法占有和恶意的非法占有之分。只有当占有人在知道或者应当知道自己对财物的占有属于非法的情形下，法律才不予确认和保护。而刑法中的非法占有是指对财产所有权四项权能的全面侵犯。行为人希望获得不属于自己所有财产的占有权，而且意在行使其使用权、收益权和处分权。正因如此，刑法中的非法占有行为的社会危害性才比民法中非法占有严重得多，才需要运用刑罚手段来加以调整和预防。比如，拾得他人的遗忘物，是一种非法占有行为，但在处置上有两种可能，一种是主动交还失主或者交公，一种是既不退还失主又不交公，甚至在司法部门责令返还时仍然拒不交出，而将其留为己用、收益和处分。只有在后一种情况下，行为人才具备了刑法中所指的将他人遗忘物非法占为已有拒不交出的法定情节，构成犯罪，才以侵占罪处罚。
4、非法占有财产目的的明确性。侵犯财产类犯罪的主观方面必须是直接故意，行为人必须具有非法占有公私财产的目的，这是刑法所明确规定的，不以非法占有为目的，就不能认定为刑法中的非法占有。司法实践中，也遇到了一些不是出于贪利性动机而实施了财产型犯罪行为的情况。比如，因追索债款不成而盗窃债务人财物的，因对单位领导不满而盗窃本单位财物泄愤所得的，等等。尽管犯罪动机不同，但行为的实质还是将不属于自己所有的公私财产非法占为已有，目的还是明确的。
5、非法占有财物行为应受刑罚惩罚性。非法占有公私财物的行为并不一定都是应当受到刑罚惩罚的行为，只有当非法占有公私财物的数额达到法律规定的数额标准时，才能对行为人处以相应的刑罚。
二、认定“以非法占有为目的”必须查明的客观情形
“以非法占有为目的”，是指行为人企图通过实施某种犯罪行为，达到将不属于自己所有的公私财产转归自己所有的目的。这种心理状态对于行为人来说是主观的，而对办案人员来说，则是客观存在的，是可以被认识的。
1、查明行为人实施非法占有行为的动机和背景。犯罪动机是推动或者引起行为人实施犯罪行为的内心起因，与犯罪目的有着紧密的联系。犯罪动机作为一种思想因素，绝不是凭空产生的，它与外界的其他事物，也就是行为不端的背景存在着一定的客观因果性。所以，查明行为人是否“以非法占有为目的”，首先就必须查明其行为的动机和背景。比如，有的行为人为了更新设备，却以流动资金的名义申请货款。这种行为在方式上非法的，但动机只是为了解决生产和经营活动的迫使需要。主观上想归还贷款，客观上又已经按期归还，或者虽未到期归还但确实具有按期归还的能力，银行资金的所有权不存在任何风险，就不能认定为“以非法占有为目的”。还有的行为人在取得贷款时使用了欺骗手段，贷款也无力偿还，但原因却很复杂。
2、查明行为人非法占有公私财产的具体情节。以非法占有为目的是一种主观心理态度，只有在实施了非法占有公私财产的行为之后，才能明显地表露出来，得到证实。尤其是在犯罪分子不愿暴露自己的犯罪目的，或者侦查行为不当，导致行为人作出违心供述的情况下，查明行为人占有公私财产的具体情节，对于正确判断和认定是否以非法占有为目的，更有着十分重要的意义。
3、查明行为人非法占有公私财产的具体手段。在许多情况下，行为人的行为是否以非法占有为目的，是通过非法占有公私财产的具体方法表现出来的。根据法律规定，主要有三种情况。一是刑法分则条文中没有明确表述“以非法占有为目的”，只要采取相应的犯罪方法，实施了具体的犯罪行为，推定其具有非法占有的故意，应当认定为非法占有公私财物而构成犯罪的情况。如以秘密窃取方法占有数额较大的公私财物构成盗窃罪，以暴力、胁迫或者其他方法强行抢走公私财物构成抢劫罪等等。比如，某男与某女在一路上相遇，应某女相邀，某男与其一起逛街，至傍晚，返还至某男住处，一起做饭，后趁某女上厕所之机，某男摆上饭菜，倒了两杯酒，在一杯酒中放入安眠药，某女归来后，某男骗某女喝下放入安眠药的酒，致某女昏迷，此后，某男先与某女发生了性关系，后又见某女脱下的衣袋中有1000元钱，便取钱后逃离。本案中，某男利用麻醉的手段，致某女昏迷，后趁机劫财的行为应认定为抢劫罪中的“非法占有”故意。二是必须采取刑法分则条文中列举的犯罪方法，实施了相应的犯罪行为，才能被认定为“以非法占有为目的”而构成犯罪的情况。三是刑法分则条文虽然规定了必须以非法占有为目的作为构成犯罪的主观方面要件，但没有详细列举非法占有的具体方法，需要在司法实践中准确把握的情况。如刑法第一百九十二条集资诈骗罪，必须具备非法占有为目的的主观方面要件。然而，在非法占有为目的尚未实现的情况下，就很容易与非法吸收公众存款罪混淆起来。在这种情况下，此罪与彼罪的区分只能从犯罪方法上进行分析。以高收益为诱饵，捏造事实，编造谎言，诱骗公众进行投资，或者以“共同投资”的名义骗取他人钱财的，才是以非法占有为目的，构成集资诈骗罪。而利用人们的获利心理和金融知识比较贫乏的弱点，以高利息相引诱，骗取群众存款后高利转贷牟取暴利的，虽然也采取了欺骗的方法，但没有非法占有群众存款的目的，就只能认定为非法吸收公众存款罪。
4、查明行为人对非法占有的公私财产的处置情况。行为人对非法占有的公私财产的处置情况，清晰地表明了行为人对已经非法占有的公私财产的主观心态，由此可以判明行为人是否以非法占有为目的，从而明确地区分行为人的行为是属于民法调整的非法占有范畴，还是应当受到刑罚惩罚的犯罪行为。比如，刑法第二百二十四条第四项规定，收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的，应当认定为合同诈骗罪。但是，实践中还存在着行为人并没有逃匿而收受的货物、货款等已被处置又无力履行合同，即所谓的“千年不赖，万年不还”现象。这时就必须查明货物、货款的去路，即行为人对非法占有公私财产的处置情况，对构成犯罪者给予坚决打击，保护社会主义经济秩序。
三、认定“以非法占有为目的”的分析方法
查明上述相关的客观情形以后，还必须进行认真分析，在行为人是否以非法占有为目的上得出客观、公正的结论。笔者认为，根据不同的案情，可以采取不同的分析方法。
一是对照法。即根据案件的具体性质，对照相关的法律规定，只要实施了刑法分则条文中明确规定的行为的，都应当认定为以非法占有为目的。如抢劫罪、盗窃罪、抢夺罪、聚众哄抢罪、合同诈骗罪等。
二是推理法。即根据查明的事实和证据材料，按照非法占有的几个方面特征逐一分析后加以综合，从而推导出行为人是否以非法占有为目的的正确结论。
三是反驳法。即在行为人拒不承认自己以非法占有为目的时，以所查证属实的事实材料为论据，对行为人的辩解逐一进行反驳，能够证实其辩解不能成立，而行为确实符合非法占有的全部特征的，即可以认定行为人的行为属于以非法占有为目的。
关于加强计划用电、实行凭证供电的办法
上海市革委会
关于加强计划用电、实行凭证供电的办法
上海市革委会
根据国务院《批转燃料、电力凭证定量供应办法的通知》精神，结合本市具体情况，制定以下办法。
一、实行凭证供电制。
1．实施范围：从一九七八年二季度开始，所有工厂企业、事业单位、人民公社、机关、商店、部队，一律实行凭证供电制。
2．指标分配：市计划用电办公室（以下简称“市电办”）根据保证重点、兼顾一般的原则，统一制订全市用电指标分配方案（包括统一确定各行业、各单位的厂休日），分到各区、县、局，再逐级分配到各基层单位。生产企业的电证，根据国家下达的生产任务，参照历史最好水平重
新核定的电力消耗定额制定；非生产单位的电证，参照历史用电情况，本着节约的原则制定。电证内容应包括用电单位的电力负荷、电量、用电时间和用电单耗。
电证由主管部门分发，并由“市电办”（或“市电办”所属各地区领导小组、县用电办公室）会章。
3．严格考核：电证规定的各用电指标，对生产企业就是国家考核的经济指标；对非生产单位，是改进管理工作的一项指标，同样要进行考核上报。“市电办”考核到各区、县、局和用电大户，并检查到所有用电单位；区、县、局考核到公社、公司及直属用电单位；公社及公司考核到
所属用电单位。各基层用电单位都要接受变电站计划用电管理委员会（以下简称“站管会”）的考核和督促。
4．谁超限谁：所有用电单位都必须严格执行电证所规定的指标，不准超用。对超用的单位，要实行昨超今还的原则，不遵守者实行拉闸限电。对因超指标用电而造成的拉闸限电，主管业务上级不得干涉，并要追究超用电的责任。
二、开展“一查四定”。
各主管部门应组织力量，对所属单位进行用电大普查，查清用电设备、用电性质（如连续性生产设备或非连续性生产设备等）、负荷及电量大小；查清浪费电力、非法用电情况和节约潜力；查清用电单耗上升原因；查清贯彻执行市革委会①关于调整班次规定的情况。在此基础上，实行
“四定”，即：定负荷、定电量、定用电单耗、定用电时间。“一查四定”每年应进行几次，使分配的用电指标更切合实际。 注※市革委会现为市人民政府
三、安装“电力定量器”。
凡用电指标在一百千瓦以上的单位都要逐步装上“电力定量器”，其中，用电量大的单位首先要安装。
各单位应发动群众，制订措施，防止超用电使定量器动作跳闸断电，并不得擅自停用或拆除定量器，如有发现要严肃处理。“站管会”应监督使用。
四、巩固和发展“站管会”这个群众性的管电组织，实现供电和用电相结合，专业管电与群众管电相结合。
“站管会”由市革委会①有关部门或县革委会②批准任命。业务上接受“市电办”各地区领导小组或县用电办公室的领导，下设精干的办事组，处理日常工作，主管单位应全面负责“站管会”的政治思想和业务工作，还应按线路组织若干互助组，以扩大群众性的管电网。 注①市革委
会现为市人民政府 注②县革委会现为县人民政府 “站管会”对各用电单位要立足于帮助，对超用电的单位，如不主动限制用电，经“市电办”各地区领导小组（或县用电办公室）批准，有权进行限制用电和拉闸。
五、厉行节约用电。
大力开展技术革新。在抓群众性小改小革的同时，首先狠抓节电效果显著的大项目，推广行之有效的节电措施。各单位都要制订年、季、月的节电计划。
努力降低电耗。各单位应发动群众，在一九七八年上半年内把产品电耗降低到历史最好水平。已经达到的要赶超国内外先进水平。“站管会”要考核电耗。对因严重浪费造成超耗而又不改进的企业，经地区领导小组（或县用电办公室）批准，可停供其超耗部分。各生产主管部门首先要
抓好用电大户的降低电耗工作。要把这项工作列为开展社会主义劳动竞赛的一项重要内容。要开展电炉钢、小化肥、棉纺、冷冻、造纸、水泥、电厂厂用电和供电线路损耗等同行业的节电竞赛。要建立、健全用电单耗的统计、考核制度，按规定报送统计报表。
加强非生产用电的管理。机关、部队、学校、企业、事业、商店、社队、宿舍生活用电应单独装表，取消包费、包电制度。对工厂、企业的转供电，要进行整顿，加强管理，堵塞浪费。严禁生活用电炉。路灯要本着节约原则，适当减小支光。大楼用电梯应订出使用规定，节约用电。
六、因地制宜，大力开展群众办电。
凡有条件的单位，都要制订规划，尽快把余热发电搞上去。对现有余热发电，要巩固提高，保证安全满发，不得擅自停用或拆除。
各级党委要加强对计划用电实行凭证供电工作的领导，做到书记挂帅，专人负责。要把凭证供电制认真贯彻下去，把电力真正象口粮一样地管好。
1978年4月10日
