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论审判监督程序改革

王海江

民事审判监督程序作为一种特殊的司法救济程序，其主体内容就是再审程序。从总体上说对于修正审判错误，维护当事人的合法权益，保障实现社会正义发挥了积极作用。但是我国现行的民事诉讼法对之规定存在问题，很大程度上影响了审判监督程序功能的完全展开，已不能适应建立有中国特色的现代司法制度的要求，改革审判监督制度已势在必行。因此，最高院副院长沈德咏及时指出：“审判监督改革是法院工作改革的重点，改革与完善审判监督机制，是构建有中国特色的现代司法制度的重要环节。”
一、审判监督程序改革应以体现现代司法理念为价值取向
“工欲善其事，必先利其器。” 司法理念作为“指导司法制度设计和实际运作的理论基础和主导的价值观，也是基于不同的价值观（意识形态或文化传统）对司法的功能性质和应然模式的系统思考”①进行审判监督程序改革中必须有先进的司法理念所指导，但司法理念作为一种价值观和法律文化的蕴涵和积累，是有时代性、民族性和阶级性的，经过社会主义法治建设的多年实践和经验积累，经过对中外法律思想的去粗取精，我国已经逐步形成成熟完善的现代司法理念系统，正如肖扬院长所讲，“要把确保司法公正、提高审判效率作为新世纪人民法院工作的出发点和落脚点上，作为法院工作的灵魂与生命”。以公正与效率为核心的现代司法理念，有着深刻而博大的内涵，其内涵还包括司法中立性、司法独立性、司法权威性、司法公开性、司法程序性等基本内容，这些理念正逐步深入民心，展现其应有的价值功能。
而检讨现行的审判监督程序，其指导思想是“实事求是，有错必纠”，这一指导思想固然能够在一定程度上澄清案件事实，纠正审判差错，保障当事人实体权益的充分实现，但是“民事审判上所能达到的只能是法律真实，而不可能是完全客观真实，立法者追求个案实体绝对公正的诉讼目的实际上很难实现”。②这样“将哲学上的理性原则直接套用到某一学科领域，不过是一种形而上学唯物主义反映论的体现。” ③是对司法规律的否定与不尊重，其结果只能是为了片面追求客观公正而牺牲诉讼的其他效益。由于没有现代司法理念的指导，导致了片面追求有错必纠的局面，实质上就是未能正确认识公正与效率辨证关系，现代司法理念所包含的公正与效率的关系，是统一于实现社会正义中的。迟到的公正意味着不公正；没有公正的效率是没有任何实质意义的。公正与效率的关系应该是遵循着“零和政策”，在社会正义和社会法律意识允许的最低限度内，实现公正的最小大量和效率的最大小量，④在审判监督程序中实现公正与效率的双赢。现行审判监督程序的构建因为没能正确处理好公正与效率的关系，加之立法技术上的粗糙与不足，在司法实践中的弊端表现的十分明显：因此在改革中，要以现代司法理念为价值取向，改革中坚持司法公正，尤其是树立程序公正理念，程序优先，以程序的科学性、平等性、公开性促进实体的公正性；坚持司法效率。即强调程序的及时终结性，来节省诉讼资源，保障裁判既判力实现，恢复社会关系的稳定性；提升司法权威，即对生效裁判不得轻易启动再审，以保障裁判的权威；保持司法中立，即法院、检察院原则上不主动提起再审程序，以保障当事人双方诉讼权利平等和司法机关的中立。
二、现行审判监督程序存在的问题
我国现行的审判监督程序已实施了13年，经过实践检验，尽管其积极意义明显，但暴露出的问题不容忽视，甚至其负面影响已经有吞噬其正面因素的趋势。
（一）阻却再审条件的虚置化和简单化
1、启动再审程序理由的宽泛和随意
对于法院依职权启动再审，根据《民事诉讼法》第一百七十七条规定，提起再审的限制就是确有错误，但确有错误的准确涵义是什么呢，是什么性质的错误、什么类型的错误、什么程度的错误呢，司法解释也没有做出限制性解释，显然自由裁量的范围过于宽泛随意。
对于当事人申请再审，民事诉讼法第一百七十九条对启动再审规定了五个条件，分别是有新的证据、事实认定错误、适用法律错误、违反法定程序、审理该案时有贪污受贿徇私枉法等行为。 “判决被确定后，如仅仅是因为判断不当或者发现新的证据就承认当事人的不服声明，则诉讼是无止境的。” ⑥如对于“新的证据”一项，提供人在原审中没有发现并取得该证据有无过错，该证据与诉讼结果有无实质关系，法律与司法解释都没有限制；又如关于原判决、裁定认定事实的主要证据不足的，由于对其具体内涵没有进行明确限制性解释。
对于检察院依法抗诉启动再审权，民事诉讼法第一百八十五条规定得除了没有“新的证据”一项外，与当事人申请再审条件相同，不言而喻，检察院的再审抗诉权与当事人申请再审存在着同样的问题。
2、启动再审程序次数及时间的放纵和无限
再审作为一种对发生法律效力的裁判的纠错程序，这样有利于追求个案的公正，但却牺牲了整个法律制度的效率，而且不利于保护现存的已经法律确认的法律社会经济关系，并且使胜诉的当事人一次次地卷入再审程序中，对其也是极大的不公正。而我国的民事诉讼法却对再审的次数没有明确规定。虽然，该法的一百八十二条规定了两年的再审除斥期间，但两年内认为判决对己不利的当事人可以无数次的提出申请再审，以阻止裁判发生法律效力，从而使案件不能进入执行程序，权利人的利益无法实现。即便超出两年的申请再审期间，当事人也可以通过各方面的影响使法院主动提起再审或者检察院抗诉。因为我国法律对公权启动再审并没有时间限制，法院和检察院无论何时，只要当事人申诉了，发现有问题，都要启动再审程序，使已经生效的裁判随时有被更改之虞，这又何谈司法的权威性和效率性？我们注意到当前上访缠诉现象为什么有愈演愈烈之势，有的案件已经被多次驳回或者已再审多次，有的上访缠诉已经长达20年，其中一个特别重要原因就是我国的申诉及再审时间及次数的无限性，一些人就用这种方式迫使法院一次次启动再审，不达目的决不罢休。很明显，这样的被动局面主要是法律自身的漏洞造成的。
3、启动再审程序范围的模糊和庞杂
究竟对哪些裁决可以提起再审，民事诉讼法只是笼统的指出对判决、裁定、调解书可以再审。在其解释中对特别程序案件、再审维持原判案件及婚姻案件中的婚姻关系部分予以再审排除。那么对审理中阶段性裁决如查封、财产保全裁定等能否再审没有明确，。另外，对哪些案件绝对不可提起再审没有进一步明确。
4、申请再审案件无须交纳诉讼费导致诉权的滥用与歧化
无论一审还是二审案件都要依法交纳诉讼费。但司法解释却排除了对再审案件当事人交纳诉讼费的义务。可法律一旦规定不必交纳诉讼费，当事人行使诉权便可以没有经济投入的顾虑，即便蝇头之误也会擅兴诉讼，更有甚者，恶意诉讼，故意规避需要交费的二审程序，而在再审中提出自己无理的请求。这样的后果可能就是与诉讼的公正与效率南辕北辙。
（二）启动再审程序主体的失衡与碰撞
民事诉讼法规定了法院、检察院和当事人三类启动再审程序的法定主体。由于立法理念的准备不足，多元化的启动主体却是理应强化的不强，应该弱化的反倒强化了，而且各主体在行使权利时矛盾碰撞颇多。
法院超职权介入有违司法的被动性与中立性。首先，法院主动提起再审，有违司法中立原则。审判权是被动性权利，应是个中立的仲裁者，“在处理民事诉讼中的国家权利（即民事裁判权）与当事人权利的关系问题时，国家权力应当受当事人处分权利的约束，当事人不主张不争执的事项，法院就不应进行审判”⑦一旦法院启动再审，那么就必然主观上必然有所倾向；其次，主动启动再审是对私法意思自治的极大冲击，对当事人所享有的私权的处分权造成侵害。“法院如果依职权主动启动再审程序，有损法院的中立形象。”⑧所以，从公正、中立、尊重当事人意思自治的角度出发，审判权不应主动介入审判监督程序。
检察院全方位介入有违司法的平等性与公正性，提起抗诉启动再审，除了如法院一般是以公权侵害私权外，还有非常重要的一点是造成了平等主体之间的平等诉讼权因公权的介入而使双方享有的诉讼资源的不平等，从而也影响到当事人双方实体和程序权利的不平等。
当事人申诉权和申请再审权没有程序性权利保障。再审程序中没有明确当事人申请再审方式、再审应准备的材料、法院对再审的审查期限和处理方式，“使得当事人在再审时犹如进入了一个没有法定程序的雾区，完全感觉不到诉权的存在。”⑨另外，案外人是否能启动再审法律没有规定，而现实中有些案件的裁判结果确实侵害了案外人的合法权益，如不规定案外人的申请再审权是极不公正的。
（三）再审案件审理中的程序缺失与混乱
1、再审级别管辖的非理性。民事诉讼法第一百八十条规定了根据作出生效法律裁判的法院审级不同，分别适用一审、二审程序再审。显然这就存在着两个问题：第一，进行审判监督的法院层级不定，适用程序不定。另外再审既可以是原审法院审，也可以是上级法院提审，这样再审案件的审理权有两种选择，具有不确定性，造成了当事人对诉讼预期的不确定性。第二，原审法院再审不符合回避、公正原则。这种审理方式难以取得当事人的信任。首先，有违于回避原则；其次，即便再审组织主观上无所偏袒，由于审判组织本身水平和思维定势的影响仍不容易纠正错误。所以由低级别法院审理再审案件很难树立司法权威公正的形象。
2、再审审理方式的混乱性。民事诉讼法规定了分别适用一审、二审两种审理方式的情形，这导致再审案件既可能用一审程序对全案再审，还可能用二审程序对裁判不服之处进行部分审理。这样当事人的再审权因法律规定的内在逻辑混乱而可能受到不同审理程序及方式的救济，混乱复杂的审理程序对实现实体公正是非常有害的。
3、再审中止原判决执行的绝对性。根据民事诉讼法第一百八十三条规定，意味着只要进入再审程序，原判决的执行力就中止了，负有义务一方可以中止履行义务了，这无论在理论上还是实践上都存在较大矛盾。在理论上，决定再审只是仅进行了程序审查，并不是实体审查发现了错误，故再审的案件一律中止执行在理论上说不通。在实践上，每年经过再审的案件近10万件，而否定原审效力的裁判仅占五分之一左右，显然为了20%案件的公正而迟滞全部案件的执行力是因噎废食。
4、司法机关启动再审后特殊性问题规定的缺失性。民事诉讼法规定了审判监督程序案件根据不同情况分别适用一审、二审程序审理。但再审程序毕竟是有别于普通的审理程序，有其特殊的程序问题，如在一、二审程序中并不涉及到法院和检察院介入的问题。显然，对这部分再审程序如何处理就成了实践上的法律适用盲区。如法院依职权启动再审后，应当通知双方当事人到庭，但是如果原审原告不到庭或中途退庭，应该如何处理，是否应按自动撤诉处理呢，如果这样办，法院启动再审程序不是做无用功吗，而不这样办，也是缺席判决，那么原告对新裁判的权利不主张不还是与没有启动再审程序一样吗？这些问题的存在既是未能确立审判监督程序独立性价值所致，也是审判监督程序主体多元化弊端在具体程序中的体现 。
三、民事审判监督程序的具体改革内容
通过对我国现行审判监督程序的分析与论述，可以看出，从法治现代化角度它是有相当部分是需要大力改革的，所以，要以现代司法理念武装审判监督程序，内容上突出强调公正性、效率性、中立性、程序性、权威性。
（一）强化和具体再审阻却条件
1、细化当事人再审理由。再审事由的规定我们可以比较分析一下国外的规定。大陆法系的典型代表法国和德国，以及在再审程序上具有大陆法系特点的日本，关于再审事由都是具体明确的，而且在实践中运行效果较好。结合我国相关法律规定和对再审条件弊端的分析，笔者认为，我国当事人申请再审事由可以做如下规定：
⑴发现新的证据，且：
ａ、该证据系在生效裁判作出前由对方当事人故意扣留而不提供；
ｂ、该证据虽经举证人提供线索但未能在举证期间内收集到；
ｃ、该证据举证人未能在法庭允许的时限内举出，但举证人对没及时举出此证据没有重大过错。
⑵不合法的认定证据而导致认定事实错误。包括：
ａ、作出裁判依据的证据是虚假的或是伪造变造的；
ｂ、作为裁判依据的法院或行政机关的法律文书被变更或撤消的；
ｃ、作为裁判依据的证据是违反法律禁止性规定的证据。
⑶原裁判适用法律有重大错误并严重影响当事人的合法权益。
⑷原裁判是严重违反法定程序而得出的。包括：
ａ、审判组织不合法；
ｂ、当事人未经合法代理诉讼；
ｃ、原诉讼未给予当事人行使重要诉讼权利。
⑸原审判组织成员因审理该案件而受贿、徇私舞弊、枉法裁判。
2、明确再审案件范围。再审的对象只能是法院作出的终局性裁判。在明确再审范围时，还应明确排除以下三类案件不得再审：一是未经上诉的案件原则上不得再审。但系因过上诉期后才发现再审事由的除外。这样可以有效防免那些故意规避上诉审风险的当事人挤进再审门槛，又可以使确实不属于当事人过错而未能上诉的案件得到救济。二是已经再审的案件不得再审。经过再审的案件，当事人的权利义务已经过法院审慎的审查，即便有错，决大部分的错误也是白璧微瑕，如果允许再审，即使质量有所提高，但相对于诉讼成本来说，代价过于昂贵，故应禁止对这类案件再次再审。三是最高人民法院的裁判不得再审。最高院作为我国最高司法机构，它的裁决应是司法的典范；是人们的一种信仰，具有无可动摇的既判力。这样才有利于树立法制的威严与公正。
四川省南充市人民政府办公室


关于印发南充市农作物救灾备荒种子贮备暂行办法的通知

南府办函〔2009〕99号


各县（市、区）人民政府，市级有关部门：
《南充市农作物救灾备荒种子贮备暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。






二○○九年四月二十七日



南充市农作物救灾备荒种子贮备暂行办法



第一条　我市是以农作物种植为主体的农业大市，地处川东北丘陵干旱地区，以旱灾为主的各类自然灾害十分频繁，为确保农业生产特别是粮食生产安全，根据《中华人民共和国种子法》等有关规定，结合实际，特制定本办法。
第二条　救灾备荒种子的贮备实行“市、县（市、区）分级建立，分级管理，一年一贮”的方式。
第三条　救灾备荒种子的贮备以杂交水稻、杂交玉米为主，可适当贮备其他农作物种子。
第四条　救灾备荒种子的贮备数量，各县（市、区）按照粮食作物播种面积用种总量的10%确定贮备规模。市本级贮备1万公斤（含水稻、玉米等作物），用作救灾调剂、应急补缺。
第五条　救灾备荒种子的贮备计划，由同级农业行政主管部门根据救灾防灾和农业生产的实际需要，在上一年度下达。要科学合理地选择贮备品种，做到经济实用。
第六条　贮备救灾备荒种子所需的资金，每年纳入同级财政预算。
第七条　贮备救灾备荒种子的资金主要用于：购买救灾备荒种子；救灾备荒种子的贮藏费用；贮备种子的价差损失、转商损失等的补贴。
第八条　根据种子贮藏时间限制的特殊性，贮备种子应当年年更换，推陈贮新。承贮到期后，对不能再作种子使用的品种，由下达贮备计划的农业行政主管部门批准后作转商处理。
第九条　无灾害发生时，贮备的救灾备荒种子可作营销处理，其经营收入纳入同级种子贮备资金内作滚动发展。
第十条 种子贮备企业的选定、过期种子的处理方式、新种子与陈种子价格确定等行为必须坚持公开透明的原则，广泛接受监督。
第十一条　救灾备荒种子的贮备及其预算资金的管理，由同级农业行政主管部门负责，并坚持以下原则：
1．按照种子贮藏的必备条件，招标选择具有较强经济实力和诚实守信的种子企业，并签订《种子贮备合同书》，明确品种、数量、质量、贮藏时间、双方的权力、义务、违约责任等。
2．贮备救灾备荒种子的预算资金，实行专户存款、专款专用，并在每年年底前将资金的使用情况向同级人民政府报告，接受审计监督。
第十二条　农业行政主管部门要定期对本级救灾备荒种子贮备的品种、数量、质量等情况进行抽查，发现有弄虚作假行为者，要严格按《承贮合同》追究责任，并将有关情况报告同级人民政府和上级农业行政主管部门。
第十三条 灾情发生后，需要动用救灾备荒种子时，由农业行政主管部门提出救灾方案报同级人民政府批准后具体实施。未经人民政府批准，任何单位和个人都不得擅自动用救灾备荒种子，否则，将追究违规单位和主要责任人的责任。
第十四条　各级农业行政主管部门要加强对救灾备荒种子的贮备及其高产栽培技术的研究，做到品种对路，技术配套，指导到位。
第十五条　各县（市、区）人民政府应结合本地实际，制定本级救灾备荒种子的贮备办法。