中华人民共和国水土保持法实施条例
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中华人民共和国水土保持法实施条例
中华人民共和国水土保持法实施条例
1993年8月1日，国务院
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)的规定，制定本条例。
第二条 一切单位和个人都有权对有下列破坏水土资源、造成水土流失的行为之一的单位和个人，向县级以上人民政府水行政主管部门或者其他有关部门进行检举：
(一)违法毁林或者毁草场开荒，破坏植被的；
(二)违法开垦荒坡地的；
(三)向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒废弃砂、石、土或者尾矿废渣的；
(四)破坏水土保持设施的；
(五)有破坏水土资源、造成水土流失的其他行为的。
第三条 水土流失防治区的地方人民政府应当实行水土流失防治目标责任制。
第四条 地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使《水土保持法》和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权。
第五条 县级以上人民政府应当将批准的水土保持规划确定的任务，纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，组织实施，并可以按照有关规定，安排水土流失地区的部分扶贫资金、以工代赈资金和农业发展基金等资金，用于水土保持。
第六条 水土流失重点防治区按国家、省、县三级划分，具体范围由县级以上人民政府水行政主管部门提出，报同级人民政府批准并公告。
水土流失重点防治区可以分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。
第七条 水土流失严重的省、自治区、直辖市，可以根据需要，设置水土保持中等专业学校或者在有关院校开设水土保持专业。中小学的有关课程，应当包含水土保持方面的内容。
第二章 预 防
第八条 山区、丘陵区、风沙区的地方人民政府，对从事挖药材、养柞蚕、烧木炭、烧砖瓦等副业生产的单位和个人，必须根据水土保持的要求，加强管理，采取水土保持措施，防止水土流失和生态环境恶化。
第九条 在水土流失严重、草场少的地区，地方人民政府及其有关主管部门应当采取措施，推行舍饲，改变野外放牧习惯。
第十条 地方人民政府及其有关主管部门应当因地制宜，组织营造薪炭林，发展小水电、风力发电，发展沼气，利用太阳能，推广节能灶。
第十一条 《水土保持法》施行前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在平地或者缓坡地建设基本农田，提高单位面积产量，将已开垦的陡坡耕地逐步退耕，植树种草；退耕确有困难的，由县级人民政府限期修成梯田，或者采取其他水土保持措施。
第十二条 依法申请开垦荒坡地的，必须同时提出防止水土流失的措施，报县级人民政府水行政主管部门或者其所属的水土保持监督管理机构批准。
第十三条 在林区采伐林木的，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施。林业行政主管部门批准采伐方案后，应当将采伐方案抄送水行政主管部门，共同监督实施采伐区水土保持措施。
第十四条 在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，其环境影响报告书中的水土保持方案，必须先经水行政主管部门审查同意。
在山区、丘陵区、风沙区依法开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须填写“水土保持方案报告表”，经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准后，方可申请办理采矿批准手续。
建设工程中的水土保持设施竣工验收，应当有水行政主管部门参加并签署意见。水土保持设施经验收不合格的，建设工程不得投产使用。
水土保持方案的具体报批办法，由国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门制定。
第十五条 《水土保持法》施行前已建或者在建并造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位必须向县级以上地方人民政府水行政主管部门提出水土流失防治措施。
第三章 治 理
第十六条 县级以上地方人民政府应当组织国有农场、林场、牧场和农业集体经济组织及农民，在禁止开垦坡度以下的坡耕地，按照水土保持规划，修筑水平梯田和蓄水保土工程，整治排水系统，治理水土流失。
第十七条 水土流失地区的集体所有的土地承包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同。当地乡、民族乡、镇的人民政府和农业集体经济组织应当监督承包合同的履行。
第十八条 荒山、荒沟、荒丘、荒滩的水土流失，可以由农民个人、联户或者专业队承包治理，也可以由企业事业单位或者个人投资投劳入股治理。
实行承包治理的，发包方和承包方应当签订承包治理合同。在承包期内，承包方经发包方同意，可以将承包治理合同转让给第三者。
第十九条 企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失的，应当负责治理。因技术等原因无力自行治理的，可以交纳防治费，由水行政主管部门组织治理。防治费的收取标准和使用管理办法由省级以上人民政府财政部门、主管物价的部门会同水行政主管部门制定。
第二十条 对水行政主管部门投资营造的水土保持林、水源涵养林和防风固沙林进行抚育和更新性质的采伐时，所提取的育林基金应当用于营造水土保持林、水源涵养林和防风固沙林。
第二十一条 建成的水土保持设施和种植的林草，应当按照国家技术标准进行检查验收；验收合格的，应当建立档案，设立标志，落实管护责任制。
任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施的，应当给予补偿。
第四章 监 督
第二十二条 《水土保持法》第二十九条所称水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河流域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。
水土保持监测网络的具体管理办法，由国务院水行政主管部门制定。
第二十三条 国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当定期分别公告水土保持监测情况。公告应当包括下列事项：
(一)水土流失的面积、分布状况和流失程度；
(二)水土流失造成的危害及其发展趋势；
(三)水土流失防治情况及其效益。
第二十四条 有水土流失防治任务的企业事业单位，应当定期向县级以上地方人民政府水行政主管部门通报本单位水土流失防治工作的情况。
第二十五条 县级以上地方人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当对《水土保持法》和本条例的执行情况实施监督检查。水土保持监督人员依法执行公务时，应当持有县级以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件。第五章 法律责任
第二十六条 依照《水土保持法》第三十二条的规定处以罚款的，罚款幅度为非法开垦的陡坡地每平方米一元至二元。
第二十七条 依照《水土保持法》第三十三条的规定处以罚款的，罚款幅度为擅自开垦的荒坡地每平方米零点五元至一元。
第二十八条 依照《水土保持法》第三十四条的规定处以罚款的，罚款幅度为五百元以上、五千元以下。
第二十九条 依照《水土保持法》第三十五条的规定处以罚款的，罚款幅度为造成的水土流失面积每平方米二元至五元。
第三十条 依照《水土保持法》第三十六条的规定处以罚款的，罚款幅度为一千元以上、一万元以下。
第三十一条 破坏水土保持设施，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚。
第三十二条 依照《水土保持法》第三十九条第二款的规定，请求水行政主管部门处理赔偿责任和赔偿金额纠纷的，应当提出申请报告。申请报告应当包括下列事项：
(一)当事人的基本情况；
(二)受到水土流失危害的时间、地点、范围；
(三)损失清单；
(四)证据。
第三十三条 由于发生不可抗拒的自然灾害而造成水土流失时，有关单位和个人应当向水行政主管部门报告不可抗拒的自然灾害的种类、程度、时间和已采取的措施等情况，经水行政主管部门查实并作出“不能避免造成水土流失危害”认定的，免予承担责任。
第六章 附 则
第三十四条 本条例由国务院水行政主管部门负责解释。
第三十五条 本条例自发布之日起施行。
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基于农民权益保护的民间非讼机制研究
李长健 曹 俊
（华中农业大学 文法学院 湖北 武汉 430070）
摘要：社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。文章从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制对农民权益保护的正当性、合理性与现实性。并从立法保障、主体制度、权利配置、人格培养等多维角度进行完善，力求为农民权益保护提供思路。
关键词：民间非讼机制；农民权益；弱势群体存在理论；权利保障；诉讼文化
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重点。没有农村的稳定，就没有整个社会的和谐。当前对我国农民权益的保护是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。而在我国农村，国家法与民间行为规范之间的共存、冲突与融合是一个不争的事实。尽管从法规范的定义出发，可以否认民间行为规范这种非正式化规范的法律效力，但是，在其基础上衍生的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会，规范着中国社会特别是农村生活的许多方面。由于传统上国家法的调整范围有限，加之传统民间诉讼文化对民众直接兴讼所持有的消极态度，使得多元化诉讼模式应运而生。作为一项重大的系统工程，农民问题的解决还需要从非讼机制的角度去共同努力方能逐渐解决。此时研究我国农村民间纠纷的特点及其表现形式，重视民间非讼机制在保护农民权益中的具体运用无疑具有现实意义。本文试图从非讼机制的角度，围绕农民权益保护问题进行探讨，期望为农民问题的解决提供一种应答的思路。
一、现状解读：民间非讼机制存在的实然性分析
（一）我国民间非讼机制的内涵及特征
非诉讼解决纠纷的机制并非是现代社会的产物，它早在社会形成之初就已经存在了。民间纠纷非诉讼解决机制的概念源于美国，它是指诉讼制度以外的解决民间纠纷的方式或制度的总称。简而言之，即审判外（或诉讼外）纠纷解决方式，如和解、调解、仲裁等。自人类社会产生时起，人与人之间就有了利益冲突与纠纷，于是相应的纠纷解决机制也就出现了。由于影响农村法治的因素也很多，而且地域不同法治水平也相距颇大。就我国目前农村的社会管理模式来看，依然是传统的以“习俗为法”、“以礼为法”，当人们之间发生纠纷的时候，求助于法律，以法律来最终判明是非的渴望并不强烈，人们大多数时候还是习惯于求助于非诉讼解决的私力救济。诉讼制度与非诉讼制度一起构成了农村社会民间纠纷解决机制的整体。在现阶段，非诉讼的机制可以用来解决我国农村民事纠纷。非讼纠纷解决方式在实体上，不受国家法律规范的刚性约束；在程序上，不拘形式、灵活多样；在执行上，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，合意一旦达成，当事人也愿意执行。这就使得非讼程序具有了简易性、代替性、当事人自主选择性、灵活性和低成本性、纠纷解决过程和结果的非对抗性和自觉履行性等特点。当然其也存在诸如缺乏规范性、可能失于公正、且不具有终局性等缺点。在传统社会向现代社会转型的过程中，我国农村民间纠纷的表现形式有着较大的变化，具体表现上为集中性、纠纷标的的小额性、纠纷所涉的人际关系的复杂性、纠纷发生的空间范围的有限性等特点。通过以往的经验总结，可以看出非讼解决机制在新农村建设中的特殊功能，它更符合当事人意思自治原则，有利于权利义务的行使和承担，并可以运用多种手段、形式灵活，能够从根本上解决纠纷，预防新矛盾的产生。从而使农村纠纷能够在第一时间被发现，最快速度被解决。与诉讼相比较，其不用支付任何费用，成本更低，效果更好，更加方便群众。在农村推行诉讼外解决，也极大的减轻法官的负担，减少累讼。
（二）民间非讼机制作为解决农村民间纠纷的现实依据
可是说，民间非讼机制是当前我国农村地区解决纠纷的主要途径。第一，农村利益冲突的多元化要求我们寻求包括诉讼在内的民间纠纷解决的多元机制。对处于转型时期的我国农村而言，由于经济活动增多，利益分配不公及现代思潮的影响，导致农村社会的民事纠纷比以前明显增多。由于农村地区总是充满了这些复杂的利益冲突，而且这些冲突在性质、形式和激烈程度等方面各不相同，这必然要求解决这些民间纠纷和争议的方式、途径、手段的多样化。第二，在农村，人与人之间关系相对比较近，而且大部分农民都很纯朴宽厚，在他们之间发生民事纠纷的多数时候，他们更重视的是纠纷能得到永久性的解决而又能维持原有的邻里、亲情等社会关系。第三，在解决民间纠纷的问题上，法律与诉讼具有不少的缺点，这需要采取法律或诉讼外的方式及时补救。由于农村社会的转型，加上法律规范本身所具有的相对滞后性，这必然导致规范失控区间的大量存在。对于在此失控区间里所发生的民间纠纷，法律与诉讼就显得有些无能为力。第四，从意识形态的角度上考察，由于长期受“惧诉讼”，“怕见官”，“打官司是不光彩的事”等思想的影响，多数农民在发生纠纷时是不愿去“吃官司”的。这些因素的综合影响，使得内生与民间的非讼机制得以存在和发展。第五，从法理上看，法律救济使权利取得法律上的力，产生对其他社会主体的强制性，司法保护能真正实现权利的平等保护，维护社会正义。与私力救济相比，司法保护更符合法治精神的内在要求。[1]然而，由于现阶段司法保护的制度化、成本、主体自身因素等诸多弊端原因，我国农民权益的司法保护并不能真正有效地发挥其应。总之，非讼机制在农村社区的存在，是有其存在的现实基础的，同时它也能够在一定程度上弥补诉讼制度的不足。
（三）基于弱视群体存在的理论
要使每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果，是人权追求的最高境界。显然，在一个层级立体化而非单层平面化的社会中，人权首先指涉的是社会弱势群体的人权。[2]农民权益伴随着社会变迁而发展，在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会，农民权益不能仅通过个人选择，还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现。[3]在以农民为中心的主体发展权中，需要寻求对农民权益更新、更高层次的保护。与城市市民相比较而言，当前我国农村当事人弱势地位的形成不仅仅是由于经济上的弱势，还有在纠纷中的弱势以及由于另一方当事人的某些特殊性而形成的弱势。目前，农民利益表达存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况，[4]通过建立和完善农民利益的表达机制，建立与社会主义政治文明相适应的合法有序的制度化农民诉权表达机制，是维护农民具体权益，切实保护农民群众切身利益的保证。诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤，而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。[5]目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民以公正的制度待遇。同时，制度和谐是社会和谐之根本，也是我国农民权益保护问题的根本所在。由于人天生都是经济人，人们在选择和取舍的时候总会本能的进行一番成本与收益的盘算。而在诉讼成本的考量上，农民进行诉讼的成本显然比较高，其中包括基于熟人关系的社会成本、参与诉讼的经济成本、司法官僚主义和司法腐败带来的成本等。而目前的法治环境也不是很理想，少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失、司法独立得不到有效保障、司法腐败问题严重、法官的素质低下等带来了诸多负面影响，诉讼成本以及当前法治环境的阻碍，致使农民选择了“息诉”。农民的利益代表与诉权表达机制不健全的情况下，发展民间非讼机制来保障弱势群体就显得非常必要。
二、理性分析：民间非讼机制作为解决农村纠纷重要方式的多维考量
当前，农村社会正处于转型时期，传统意义上的乡土社会已不复存在，而未来现代社会尚处在形成之中。在农村社会，不仅由于生产生活的相互依赖抑制着农民的诉讼动因，而且根深蒂固的传统伦理习惯也深深地影响着农民的诉讼心理。在这种心态的支配下，农民之间发生纠纷后，大多求诉于私了。在此，本文将从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制的正当性、合理性与现实性。
（一）以非讼方式解决农村民间纠纷暗合中国传统法律文化之精神
“和谐”精神与“无讼”理想是中国传统法律文化的重要内容。对于古代中国的“和谐”世界而言，首要的条件并不是物质生活的丰富与个人权利的实现，而是无争、无讼。中国文化的主要奠基者孔子明确提出了中国传统文化中的“无讼”理想。“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”[6]。“无讼”理想不过是“和谐”理想在诉讼法律领域的具体落实。当代学者也认为，“中国传统文化以整体的和谐（或圆通）为最大特征。因为圆通，整个社会就是一个体系，法律也好，宗教也好，科技也好，艺术也好，都是这个体系中的一个有机组成部分，若将他们一一剥离出来，用现代人的眼光将他们作为一个个单独的体系去考察，他们都带有缺陷，但这些缺陷都是合理的，因为这是整体和谐所必须付出的代价。而礼正是这种和谐文化的核心。”[7]作为一个民族精神的文化沉淀，作为一种“本土资源”，尤其是在更多地保持着传统色彩的农村，非讼传统仍然保持着强大的生命力。至今，农村流行的各种乡规民约和家法族规也常常“息讼”、止讼列为其中的重要内容，在纠纷解决的实践中，他们也更多地受到“非讼”传统的影响，而对诉讼或将信将疑或敬而远之。在中国传统社会，“法律仅被视为一种抑制私欲、消灭争诉的工具，而从不被认为是维护个人权利、解决纠纷的手段”。[8] 而中国农村非讼解决的广泛适用不能不说与此有关。因此民间非讼机制的存在也是有着广泛的社会文化基础的。
（二）以非讼方式解决农村纠纷符合多元化的价值理念
西方法治的多元化价值观认为，多元化的价值和法律的多元化应为社会及其成员的自治、自律和传统保留更多的空间，避免以统一的国家权力过多地限制和削弱其他社会规范和自治的使用。这一理念是构建多元化纠纷解决机制的最深刻的价值观，它不仅正面支持非正式的或传统的纠纷解决方式有其存在的合理性和价值，而且主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性，同时，肯定法以外的社会规范应成为多元化社会中社会调整的主要依据。这种理论不限于承认非正式、非诉讼方式的正当性及其对法治的辅助、补充作用，而且将它们的作用提高到与法治并行不悖，甚至高于法治本身的地位。[9]现代法治理念支配下形成的多元化纠纷解决方式，是法治现代化的成熟标志之一。从法治理想出发，求证出“多元化模式”的结论，是中国法治从传统走向现代的一个实际反映。由于农村地区的实际情况，使得单一的司法救济已经不能完全承担起保护农民权益的重担，多元的纠纷解决机制，就要求非讼机制的广泛参与，当然我国广大农村的多元化纠纷解决的模式，必须在倡导法治主义同时，积极倡导以合意为基础的其他纠纷解决方式。可以说，从乡民的权利出发，在充分自治的基础上极力建构和运用以当事人合意为条件的多元纠纷解决方式，也即弘扬非讼机制，是乡民权利自治理念支配下的结果。
（三）非讼方式的优点与农村纠纷特点具有契合性
与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。一般的，纠纷解决方式最直接的功能就在于解决纠纷，而且一种方式的有效性取决于它能够在多大程度上发挥这一功能。由于诉讼制度实行的是二审终审制，诉讼时间长、成本高、对抗性强，而相对于诉讼方式，非讼机制自身的优点决定了其在解决农村民间纠纷方面的优越性：第一，启动阶段便易，可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决，具有时、空的便捷性。并且协商选择时间、地点甚至最终的解决结果，整个过程是低成本的。从经济上讲，非讼方式更适合农村的需要。第二，心理上的亲和性和结果上的和谐性。恰如罗伯特•F•尤特所言“由于纠纷常扩及家族、村庄及行会，因此诉讼经常导致争持者与其家族之间多年怨恨关系的产生”，[10]有时候，由于纠纷的不当解决，世代为仇也就不足为奇了。这对于生活在低头不见抬头见的农村中的人们无疑极其不利。而非讼方式则在当事人的满意度和社会效应方面具有优势。一方面，就当事人而言，在非讼方式运行过程中，有充分的协商机会，当事人有平等、直接表达自己看法与要求的机会。因此，在心理上，当事人感觉自己受到了尊重；在解决结果上，当事人对自己充分参与后，得出的结果更容易接受。另一方面，从社会效果上看，非讼方式解决纠纷对社会的震荡是较小的。采用非讼方式，有利于当事人之间的社会系的挽回和修复，消除当初对立情绪。当然，非讼方式的采用也是与农村纠纷小、需要和谐解决等现实特点相契合的。不难看出，以非讼方式推进农村民间纠纷的解决具有正当性，尤其对于转型中的我国农村而言，和谐的农村需要更温和的纠纷解决方式，非讼方式应成为农村民间纠纷解决的主要途径。
（四）以非讼方式推进农村民间纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求
和谐社会建设体现了国家发展的价值取向，按照现在对和谐社会的政治定义，其内涵包括六大特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。建设和谐社会的重要内容中，包括了农村问题。而建立和谐农村是整个和谐社会建立中的一个重要部分，这一点已经被政治家所认同，而和谐社会需要尽量减少纠纷，形成稳定有序的社会秩序。非讼纠纷解决方式与和谐农村的要求具有契合性。构建和谐社会，必须把社会的公平正义作为处理人与人之间关系的根本尺度，采取各种措施，消除经济社会生活中存在的不和谐因素，努力促进人与人之间的和谐。然而，有社会便有纠纷，于是需要防止和解决纠纷的方式与规则。国家法所确立的以公力救济为特征的纠纷解决方式，表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，个别纠纷经过诉讼后反而扩展为后续长期的对抗，在周围社会中也可能产生不好的影响。而非讼方式不仅可以使纠纷得到解决，还能使纠纷双方从心里接受解决的结果，对事后关系的修复也有自身的优势，尤其是在农村这样一个熟人社会，人际关系的修复尤其具有重要意义。和谐农村的建设需要纠纷通过温和的方式解决，需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复，需要对整个农村和谐的不良影响降到最小。非讼纠纷解决方式无疑是契合了和谐理念。此外，从诉讼能力上讲，由于农民的天然弱质性，使其权益很难诉诸于司法，因此以非讼方式推进农村民间纠纷的解决，是从和谐观念和农民的具体诉讼能力考量的，具有必然性。
三、发展创新：农村民间纠纷非讼解决方式的具体回应
（一）农村民间纠纷非讼解决方式的总体发展思路
党的十六大指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”，这份正义也针对农村弱势当事人，因此，必须按照“三个代表”重要思想要求，深化改革，加强农村弱势当事人的诉讼权利，为司法权能更好地保护农村弱势当事人的合法诉讼权利创造条件。当事人在诉讼程序领域内的诉讼权利保障也是社会人权保障的基本内容，或者人权保障的社会需要在诉讼程序领域内的具体体现。[11]同时，人权作为人生而有之以及作为人所应当享有的基本权利，意味着它并不仅仅是对利益、主张和主体地位的渴望，而是对于权利和资格的正当要求。当然任何一种机制均不可能完美，非讼方式也不例外，其存在的问题主要有规范性缺失带来的公平危机、法律效力不明、规避和侵蚀国家法等。在现代社会，多元化的农村民间纠纷解决机制有效运作的前提条件是与国家司法权协调互动。如果没有这种条件，非讼方式的合理发展就可能处于一种自发自在的状态，相应地，也就很难与司法制度形成一种良性关系和秩序。这样，非讼方式甚至可能成为与国家司法权相对峙的权力体系。在我国社会转型过程中，完善农村民间纠纷解决民间非讼机制，既需要确保诉讼主体制度的完善，使纠纷主体积极认同和配合，也需要培养农民维权意识和法治人格，更需要国家和社会在机制和环境上的保障。
（二）农村民间纠纷非讼解决方式合理构建的路径选择
合理的农村民间纠纷非讼解决方式应该从多维角度进行构建，首先，加强立法方面的完善，并注重国家法律和政策的保障作用。农民权益由法律化走向现实化的保障除了国家制定良善的法律法规、提供农民权利实现的各种条件以及农民对人权的认识、享有和行使外，更重要的保障是对农民受侵害后的救济制度和运行机制的构建。而简洁、方便、高效的非讼机制是对传统诉讼制度的突破与发展。由于国家的法律和政策是推动农村利用和发展非讼方式解决民间纠纷的制度保障。在社会转型时期，农村中各种社会力量正发生着剧烈复杂的变化，且尚未形成良好的秩序。此时，司法诉讼面临的压力也最大，也最需要多元化的纠纷解决机制的辅助。以国家制定法为基础，按照现代法治的价值理念来引导和改造民族的传统的纠纷解决机制使其重新焕发活力为法治建设服务，是一个需要认真思考的问题。国家能否正确认识非讼纠纷解决机制在构建法治社会中的重要作用，并制定出相应的非讼方式发展战略，不仅对农村顺利实现社会转型具有决定性的意义，也对整个中国法治建设的思维模式和路径选择具有示范性作用。如果没有这些保障，非讼方式的正当性和效力就得不到保证。其次，确保诉讼主体制度的完善，并注重主体因素的影响。非讼方式的实施主体是决定其成效的最重要的内在因素。中立者的素质，并不仅仅意味着高学历和高水平的法律专门知识，而往往更重视调解员的道德水准、解决特定纠纷方面的专业水平、经验和技巧，以及对社会、人生和特定领域的惯例的熟悉程度等等。此外，代表性也是必须的，中立者必须能代表多数人的普遍认同。因此，村庄里的德高望重的长老和热心公益的老年妇女往往比精明的律师更善于解决邻里纠纷。同时，由于非讼方式解决纠纷归根结底建立在当事人的处分权上，纠纷主体的自律意识和理性决定的程度，特别是当事人在纠纷解决过程中的合理选择能力和诚信水准，与合议的达成直接相关。非讼性纠纷解决机制必须解决的问题之一，是当事人的诚信参与度，以及建立必须的制约机制和提供达成和解的条件。当然，关于诉讼主体的确定，也可以从法律援助角度进行补充构建。再次，权利划分机制的完善，并要正确处理当事人自治与国家司法权统一行使的关系。非讼方式的运作在很大程度上体现“私法自治”的原则，国家公权介入的较少。一方面，这有利于当事人自主解决纠纷；另一方面，这也可能导致与国家司法权的对峙。在我国农村，由于长期诉讼文化传统使然，私权自治的范围是较广的。因此，必须处理好国家公权与当事人自治的关系。在整个国家范围内，必须保证国家司法权的统一和主导地位。当事人行使处分权的范围应以不违反强制性和禁止性规范为原则，不能随意扩大。在具体纠纷解决中，“私法自治”应作为当事人行使处分权的理由；在司法权统一的前提下，最大限度地实现纠纷解决机制的多元化。在此基础上，还应该对传统的诉讼文化进行更新。最后，注重权利意识的培养，并培养法治人格。市场经济是以“契约化”为主要特征的，因为以“契约关系”或非血亲关系为基础建立的社会连带组织，代表了一种与现代市民社会相适应的高信任的文化。而高信任的文化是建立在“契约关系”之上的人际关系，并建立在分化了的个体价值和利益基础上的，因此，它不但不会对“个人主义”和“社会精神”造成压制，而且还会大大激发农民的个人主义意识、社会精神和相互了解、互相信任和互相合作的精神、以及参政能力和民主意识。而这种意识是农民独立法治人格的表现，只有这种现代化的个体人格才是真正的法治主体。此外还可以通过法律规定非讼方式的法律地位、程序、效力和原则，并投入必要的政治和经济资源加以合理配置。
结语：无论是诉讼方式或非诉讼方式解决民间纠纷，这些方式都不是简单的并列的选择，而是有机的结合，是一种互补与互动的关系。非讼机制作为一项非正式制度，我们需要的不是摒弃，而是更好地规范。可以说现代意义上的纠纷解决的非讼方式的建立与法治理念下的纠纷解决的诉讼方式应该并行不悖。而对于法治进程中的当下中国农村而言，国家需要做的，不仅仅是送法下乡，更重要的是对以非讼方式为代表的民间行为规范的尊重与完善，从而更好地保护农民权益。
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建设部工程质量安全监督与行业发展司
关于印发北京、上海、广州地铁安全管理工作经验的通知
建质防函[2005]2号
有关省建设厅，直辖市建委，北京市交通委，运输管理局，上海市城市交通管理局，有关城市建委，有关地铁（轻轨）运营公司：
为交流各地的地铁安全管理经验，提高地铁安全管理水平，现将北京地铁公司、上海地铁运营有限公司、广州市地铁总公司在2004年11月11日我部召开的地铁安全管理工作座谈会上的汇报材料印发给你们，供你们在地铁安全管理工作中参考。
建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○五年一月五日
关于进一步加强北京地铁安全管理工作的总结
为认真贯彻落实建设部、公安部、国家安全监管局、国家发展改革委、科技部、国家质检总局、铁道部、国家环保总局、国务院法制办等九单位联合发出“建质[2003]177号文件《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》”，北京地铁公司按照北京市领导关于“国办秘书局转来国务院领导同志在《国外地铁安全事故的警示及对策》一文上的批示”，并针对《北京市公安局关于北京地铁当前存在的隐患及对策的报告》，结合北京地铁运营生产的实际情况，与相应的设施、设备、车辆及其运行状况，多次召开专题安全会议认真分析研究地铁的安全态势和对策，特别是针对177号文件提出的关于加强七个方面工作的意见，对照检查北京地铁的安全现状，制定了工作措施计划，立足着力抓好各项安全隐患排查、整治和防范措施的落实工作，使北京地铁安全管理工作得到进一步的加强。以下就北京地铁的工作情况作一汇报。
一、进一步提高对地铁安全工作的认识，强化北京地铁全体干部职工的安全意识
处于地下的空间，形成封闭的环境，聚集密集的人员，通风和疏散都受到极大的限制是地铁十分突出的弱点。如果一旦发生意外事故，伤亡损失往往非常惨重。近几年地铁又成为破坏与恐怖袭击的主要目标之一，地铁安全工作的特殊性和脆弱性日益突出。加强地铁的安全管理，做好地铁的安全工作关系到人民生命财产的安全，关系到国家经济发展和首都社会稳定，是一件功在当代、荫及子孙的大事。所以，我们必须要充分认识地铁安全工作的特殊性、复杂性和重要性，牢固树立“安全第一，预防为主”和“安全责任重于泰山”的思想，认真落实北京地铁“治、控、救”的安全保障体系，将维护地铁的安全、保障安全运营作为我们首要职责，作为一项长期的工作任务切实抓好。北京地铁从健全安全制度，落实安全责任入手，力求真正把地铁安全管理工作落到实处。通过采取有效措施全面提高地铁员工的安全意识，使人人真正理解北京地铁确定的“安全生产靠基础取胜，抓小防大，安全关前移”安全管理指导思想的内涵，积极防范地铁各类事故的发生，确保人民生命财产的安全，维护社会稳定的局面。
为此，北京地铁公司就“关于北京地铁安全隐患治理工作”进行深入研究，公司领导及时传达和学习了国务院和市政府有关部门文件及国务院、市有关领导的批示，认真分析了北京地铁的安全生产形势，并结合北京地铁特点，进行了总体工作部署，提出了具体工作要求。一是要再深入地汲取韩国大邱市地铁1号线发生火灾事故教训，进一步加强运营生产安全、消防安全工作，落实北京地铁各项事故突发预案，举一反三，全面检查安全防范工作。二是要进一步加强治安保卫工作，特别是加强对内部人员的管理。三是要进一步提高服务水平，为广大市民和各方乘客提供方便、周到、优质的服务。四是要进一步强化制度，坚决落实各级安全生产责任制，并保证信息畅通。五是针对地铁安全形势，在全公司所属各单位自检自查的基础上，进行消防、安全隐患全面大讨论、大检查、大整治活动。
二、全面贯彻《安全生产法》，依法落实安全生产责任制体系
1、贯彻《安全生产法》全面提高北京地铁公司的安全管理工作水平。
《安全生产法》颁布以来，北京地铁公司组织全体干部职工进行学习，先后组织培训班87期，在职干部职工共有13000余人参加培训，并组织考试合格。同时组织各级专职安全干部进行《安全生产法》、公安部61号令和国务院2号文件《关于进一步加强安全生产工作的决定》及北京市政府《安全生产条例法》的脱产学习，以及安全管理工作研讨会，加快提高专职安全管理干部的安全管理水平。在公司各次安全宣传贯彻工作中，始终由公司领导亲自挂帅，部室及所属单位主要负责人牵头，充分发挥党政工团齐抓共管的优良作风，加强协调，密切配合，充分利用报纸、宣传专栏、黑板报、征文、演讲等多种形式进行广泛深入的宣传和教育。连续三年分别举行安全月主题大型宣传活动，共制作悬挂横幅268条，张贴宣传画6612张，出板报1360余块，此外还办宣传专栏462块（期），编印各类安全报刊67期总计266版，举办安全知识竞赛22次，5800名干部职工参加了《安全生产法》知识竞赛答题活动，营造出积极学习、宣传贯彻安全法律法规的浓厚氛围。做到家喻户晓，人人皆知，使全公司干部职工充分认识到了自身在安全生产中的权利、义务和应承担的责任，及其不尽职尽责的后果。
2、建立健全地铁运营安全组织体系，夯实安全基础，明确责任目标
安全组织是实施安全管理的主体，是安全工作的组织保证。北京地铁三十多年安全运营实践证明，做好安全工作，必须狠抓基础建设工作，立足基础取胜。我们从健全安全管理组织入手，依据安全生产法律法规，结合安全运营生产工作实际，建立健全地铁安全管理组织三级安全网，分别负责各级安全工作的组织管理。逐级成立安全生产委员会，下设防火安全委员会、运营安全委员会、劳动安全委员会和交通安全委员会，所属分公司安全保卫科作为各级组织专职安全监察管理部门，负责其单位年度安全目标、计划的制定、实施、对策研究、监管工作以及各级安全组织的建设等任务。目前，北京地铁公司共有专职安全管理干部134人，640个班组配备专兼职安全员708人，占职工总数的7．3％。并已形成了一个从公司总部直到班组的健全的安全管理组织体系，实施着有效的安全管理职责。
北京地铁公司安全生产责任制充分体现了“职责清晰、层层管理、衔接紧密、覆盖面全、可操作性强”的特点。北京地铁公司坚持了每年度与各分司签订“年度安全目标管理责任书”，并建立了双向挂钩的考核制度。我们根据管理人员和一般职工不同的工作性质、任务，对各个职务、岗位的职责进行分层量化、逐项界定，分别制定了“工作标准”、“管理标准”及“岗位责任制”。各二级单位厂段结合实际进一步细化，从而基本上解决了安全管理“由谁负责、怎么负责、不负责怎么办”的问题。
同时，北京地铁针对一、环线老线车辆、设备老化造成故障率较高等问题，采取了积极防范措施。一方面不断强化广大职工的质量意识，树立其“质量问题就是安全问题”、“质量问题就是事故”的新观念，积极开展向“漏检漏修和维修不到位宣战”等活动，开展质量项点控制活动，推广精检细修的经验，确保车辆设备的良好状态。另一方面，针对车辆设备的老化问题，我们加大科技投入，开展科技攻关，并加大对车辆设备进行技术改造，面对一时难于解决的问题，我们分门别类，制定了预防事故“十防一百条措施”和“二十三项重点部位承包责任制”，从上到下，从公司领导、各分公司领导直至班组职工，层层承包，逐级负责，死看死守，严密监控隐患状态，防止事故发生。
公司改制后，及时按照安全生产法的要求与地铁运营实际情况，组织对安全生产责任制进行系统完善和补充，出台了相应的安全生产责任制、消防安全责任制、运营安全责任制、交通安全责任制、劳动安全责任制，从各级领导、各级组织、单位、各个岗位细化了相应的安全生产职责范围，同时还完善了公司安全生产监督职责体系，制定出台了干部安全责任追究制度等，配以安全生产其他相关责任制，如签订了安全生产承包责任书、交通安全责任书、消防安全责任书等，从而细化了安全责任制的内容，并形成了完整健全的安全责任体系。
三、北京地铁公司安全管理工作的基本情况
1、建立北京地铁“治、控、救”安全控制体系。
在长期的运营生产实践中，我们以“抓小防大、安全关前移”的地铁安全管理思想为出发点，建立了一套“治、控、救”相结合的安全控制体系，“治”是治理安全隐患和不安全因素；“控”就是加强管理，控制各种隐患和不安全因素；“救”就是在发生险情和故障的情况下，以最快、最有效的办法减少损失，恢复运营。我们始终坚持围绕着“人、机、环、管”四大要素开展工作。大力推进安全基础建设的可持续发展。通过在全体职工中开展“向违章违纪宣战”、“向漏检漏修和维修不到位宣战”等活动，以及各类安全教育与培训工作，不断提高全体员工的安全意识和综合素质。对车辆设备做到精检细修，对影响安全运营的故障加强分析，发挥科技优势，开展专项治理，有效降低故障率，提高了车辆、设备的运行技术水平。在环境方面我们不断加强对施工作业及各类生产活动内、外环境的管理和整治。特别是随着城铁13号线、八通线的开通，针对其新的特点，加强与公安及沿线各区的合作，努力取得媒体支持，密切联系配合，共同创造良好的安全运营环境。
为不断挖掘加强“治、控、救”安全体系控制功能，北京地铁公司坚持一年一度的安全工作会制度，分析安全形势、明确工作思路、制定安全目标、研究有效对策、完善体系功能；坚持每年二次的暑期和冬季运输工作会制度，对如何顺利完成这两个重要阶段的工作进行动员、做出部署；坚持安全例会制度，及时分析我们的安全状况和形势，力图准确地把握安全动态；坚持每周一次的安全生产交班会制度，协调解决安全运营生产中每一个实际问题。实现不断发挥“治、控、救”安全体系控制的积极作用。
2、建立健全安全管理规章规定，营造安全管理制度化氛围。
严格科学的规章制度是我们强化科学管理的前提。经过多年努力，北京地铁已建立起一套较为完善的规章制度，公司目前已有现行安全管理规章50个，技术管理规章18个；二级公司制作安全文件汇编7册，安全管理规章136个，技术管理规则32个。这些规章制度基本涵盖了地铁运营生产安全的各个方面，为确保运营安全发挥了重要作用。
2003年北京地铁在又一次改制后，公司在企业安全生产责任制、职工工作岗位安全操作规程、特种设备管理规定、安全生产教育培训规定、安全生产检查制度、安全生产奖惩制度、劳动用品发放制度、职工因工伤亡事故报告处理规定等八项管理制度方面，结合改制和安全运营管理实际情况又进一步进行编制、修改、补充、完善工作。使地铁干部职工在开展安全管理工作中有法可依，有章可循。
特别是针对改制后基层单位的变革情况，各级领导充分认识到基层单位始终是地铁安全工作的重要组成部分。为此，北京地铁在认真总结以往成功经验的基础上，不断强化基层单位安全管理的效率和效力，适时推广他们的成功经验和做法，目前7个基层单位都系统地对各自的安全管理制度进行规范和完善，出台了各自的《安全管理制度汇编》，在安全管理职责得到落实的同时，形成了各自的管理特色。为今后安全管理的进一步细化、规范化和科学化打下基础。
同时，北京地铁充分注意到，在随着地铁车辆、设备、管理的不断变化，以及轨道交通的多层次、立体化发展，要求我们必须从实际出发面对新情况，新特点，要及时对规章制度进行补充和完善。如：13号线、八通线是北京以地面露天运营为主的线路，与地下运营相比，受雨、雪、雾、风等外界影响较大，行人穿越线路等问题频频发生，我们及时调整制定相关安全管理规定，保证了安全运营。
3、科学探讨对安全管理工作新模式，加快安全监管的实效性
严格有效地安全管理离不开强有力的安全监督。随着改革步伐的加大，管理体制、运营机制、行车设备也都发生了很大变化，为此我们进行了安全管理模式的探讨。
（1）研究、实践安全管理工作新模式，实现两个观念的转变。
对安全事故管理的“事后分析”是一般常规作法，即在出了事故后，才根据事故的情况，提出对策，防止再次发生。但这种做法属于下策，极易形成疲于应付的被动局面。在安全管理中，我们提倡的是：预防为主、超前防范、安全关前移，所以在安全管理中实现了两个转变。一是由事后分析向超前预测转变。运营生产实践证明，真正掌握安全主动权，必须建立超前防范的机制和手段。
我们通过完善的安全分析和监察网络及时分析掌握事故发生前的苗头和征兆，研究安全对策，对症下药，从小事中发现倾向性的问题，搞好预测、预想和预防。并运用相应的对策，防止大事故的发生，比如我们从历次安全检查中加以汇总，找出了影响安全的几个倾向性问题，及时克服“重视大问题，忽视小情况”的问题，确立了“抓小防大”事故的超前防范的管理思想，有效地杜绝了事故的发生。二是由查找事故的直接原因向剖析事故的深层次原因转变。变“就事论事”为“就事论理”。对发生的事故要由此及彼，由表及里，透过现象看本质。从领导层、管理层上剖析深层次原因，然后从加强管理的高度，研究制定有针对性的措施，从根本上解决安全工作中的问题。
（2）转移安全监管工作重心，保证安全监察的有效性
一是转移安全监管重心，加快现场作业监控检查频率，实施安全检查与制度化监察相结合机制，把安全检查列入每月生产计划，加大作业过程动态控制。其次建立安全管理工作新模式，防止以管代监或以监代管。管理工作应建立完善的监督机制，同时还应进一步突出安全监察工作的实效性，注重内部监管与外部监控相结合，努力构筑一种“内管外控”、“纵向管理与横向包保”相结合、同体管理与异体监督相结合的全新模式，组织开展北京地铁各工种岗位的联合安全监察体，开展纵向与横向的安全力度监控检查。通过过程和效果的双重检查考核，确保安全生产的有序可控。
（3）建立抢险指挥体系，完善抢险救援工作预案，强化人员培训和系统救险功能辟。
为迅速有效处置北京地铁的运营事故及各类突发事件，我们认真总结以往的经验教训，组织编制了《北京地铁地铁运营突发事件应急处置办法》，并在实践中不断补充完善。该办法对北京地铁因机车车辆、供电设备、通信信号、机电设备、线路设备等故障而引发的事故，以及发生火灾、爆炸、毒气袭击等事件的处置从组织指挥、报告程序、抢险力量组织、救援工作开展、现场事故调查、接待新闻采访、以及客流组织疏导和事故现场以外区域的防护方案都制定了详细的工作预案，用以指导各专业人员迅速处理各类突发事件。
针对韩国大邱地铁发生特大纵火案中所暴露出的问题，我们组织各专业人员，结合北京地铁的具体情况，进行了认真的研究。制订了北京地铁火灾、爆炸、毒气袭击等人为破坏事件先期应急处置工作要点。此要点作为在事故第一时间内的应急处置，我们特别注意与北京市整体的防爆处突工作相结合，使地铁综合抢险功能进一步加强。
北京地铁运营公司所属7个生产单位均建立了专、兼职人员共同组成的抢险救援组织，形成了抢险救援网络，并绘制了相关的交通路线图。目前，公司现有抢险车辆22部、专职抢险人员52人、兼职抢险人员368人。供电公司设有专职消防抢险队，车辆一公司、车辆二公司、线路公司、通号公司、机电公司设有专业抢险队，均配有专用抢险车辆和救援工具备品。
近期，北京地铁结合地铁及露天线路运营实际发展，为做好突发事件应急处置工作，在原有抢险设备的基础上，又投资522.43万元购置了抢险用呼吸器；投资59.5万元为一、环线各站购置了防爆桶；投资23.45万元，购置了应急用小型呼吸器，配置于所有的地铁车站和重点、要害机房、工区；根据消防工作的需要，投资266万元购置灭火器材；调整、改造站台、站厅疏散通道，事故应急照明系统；进行了车站疏散标志的改造，并将对全线车站进行安装施工，从而进一步提高了抢险工作的硬件水平。同时我们制定了关于抢险演练工作的有关规定和制度，通过几年实践，我公司的抢险救援体系得到了不断的完善和强化，做到了人员、器材、措施的三落实。
为落实预案和提高抢险人员的技能，运营公司制定了抢险演练制度。各公分司根据自己专业不同制定了抢险演练计划，并按规定进行演练。2004年北京地铁公司开展抢险演练工作情况如下：
公司元月份组织了“列车爆炸迫停在隧道内的应急处置”演练；各分公司均进行了“消防” 演练；车辆一公司、二公司分别进行了 “列车掉道起复”“列车火灾”和人员疏散的演练；客运公司进行了突发事件“车站工作人员抢险和乘客疏散”的演练。
4、目前北京地铁安全隐患排查整治工作情况
地铁车站站台、站厅、通道等人员集聚处疏散能力及状态、疏散标志设置、应急照明设备状况经整改已符合消防规定；地铁公司在车厢内设置了1584块消防宣传广告；地铁开展专项整治通风亭、出入口被围堵处共29个，目前已解决22处，另有7处正在解决之中；35KV旧变电站清理废油工作共7处，目前已完成4处，其余3处正在处理之中（八宝山、建国门、前门站）；1、2号线防灾报警、防排烟系统、加装气体灭火系统、消火栓加装、消防给水改造等五项治理工作已列入1、2号消隐改造工程项目计划，地铁公司将按计划逐步完成各项消防改造任务，其中：防灾报警32个站、防排烟系统30个站、加装气体灭火系统32个站、消火栓加装32个站、消防给水改造32个站。
通过地铁安全隐患排查整治工作，以加快北京地铁消除各类事故隐患的速度，落实预防事故的各项措施，确保地铁安全运营，为地铁广大乘客提供安全优良的出行乘车环境。
5、北京地铁开展公众安全宣传教育情况
为确保地铁安全运营，北京地铁公司制定了安全宣传教育计划，其目的是为了提高乘客乘坐地铁的安全意识，自觉执行乘坐地铁的有关规定，掌握和提高地铁突发事件发生后的自救、互救和逃生技能，最大限度地减少人员和财产损失。
（1）阶段性工作与年度计划相结合，以阶段性工作成果促进年度计划的实施。
根据年度内不同时期的活动特点如“春运”、“安全生产月”、“119消防宣传日”等组织相关“宣传周”“宣传日”在地铁车站举行活动。在活动中营造浓厚的宣传氛围，悬挂横幅、串旗、彩旗，设置宣传台，由相关领导、工作人员向乘客发放宣传品，回答乘客咨询，向乘客赠送安全知识纪念品等。
（2）开展地铁网站进行有关安全规定、安全知识、自救逃生技能、安全法规等知识和规定的登载。
（3）积极主动与新闻媒体配合，取得其支持，进行相关安全知识和情况的报道，扩大宣传范围和力度。
（4）运营公司安全部门编制“地铁乘客须知与避险手册”“乘客遇险怎么办”等宣传材料，在各项活动中向乘客发放。
2004年计划落实情况：
根据年度计划2004年元月份印制年历（挂历）15000本；安全宣传台历15000本，安全知识板历5000本。并向乘客及职工进行了发放。
2004年1—3月，积极与新闻媒体配合进行了有关安全知识的报道和连载。共进行9次，其中北京晚报连载4次，晨报连载2次，北京青年报登载1次，北京电视台报道2次。
公司安全部门完成了“地铁乘客须知与遇险手册”的编制，并对其进行了分解，制定出“乘客遇险怎么办？”的宣传教育材料，同时与正秋公司合作完成了部分印刷。
4月23日完成了部分重点站站厅宣传品发放柜的安装（如复兴门、西直门、东直门、建国门、阜成门、军博、东单），并于25日起开始发放宣传材料，计划发放材料时间5天，每天发放6万册，共发放30万册。有关宣传材料报上请予指导（注：4月份为重点站试点）。
5-6月份开展的“公众安全宣传教育周”活动，并在重点站实验成功后，开展在1#、2#线各站进行“宣传柜”的安装，按年度计划安排进行对公众的安全宣传品发放和有关宣传教育工作。
11月3日至9日定为地铁公司“119”消防宣传周。北京地铁报开辟“119”消防宣传专栏，刊登防火知识、法规规定及有关文章；各单位要在公众场所、厂、段、车间、班组设立消防宣传栏、消防宣传灯箱、黑板报、简报、横幅、安全知识竞赛、网站等多种形式进行广泛宣传教育活动。要求各单位要召开“119”消防日宣传活动会议，进行认真研究、周密部署，积极动员职工群众投入到宣传活动中来，掀起消防宣传活动高潮。11月9日上午公司各单位要在辖区（地铁重点车站：西直门、复兴门、前门、建国门、东直门站）设立“119”消防日宣传站，发放地铁消防安全知识材料；收集对消防工作的意见和建议等；开展消防知识咨询；发放市政府致法人、市民公开信等活动。
公众乘坐地铁的安全宣传教育工作是一项长期的工作，我们要使之形成制度化、系列化、规范化。努力提高乘客的安全意识，自觉遵守地铁乘车规定，掌握自救逃生技能，以确保安全出行，确保地铁安全运营。
2008年北京轨道交通线路里程将达到300公里，多层次、立体化的发展也给我们的安全运营管理工作提出了新的要求。为此，北京地铁牢牢把握“安全是地铁的生命线”这一永远的主题思想，认真贯彻落实我们的“安全是基础，服务是根本，效益是目标，管理是手段。”的工作方针，团结北京地铁万名员工决心以改革创新的精神，与时俱进、开拓进取，再创北京地铁安全生产新佳绩。
北京地铁公司
2004年11月11日
认真整改安全隐患 确保地铁运营安全
上海地铁运营有限公司是上海轨道交通的骨干企业，目前负责一、二、三号线的运营管理任务，线路总长65公里，共计48座车站，其中地下车站23座，地面车站9座，高架车站16座。目前日均客运量超过130万人次，最高日客流达179.2万人次。自公司成立以来，一直得到国家建设部、市府、市建委等各级领导的关心、指导和帮助。公司始终把地铁运营安全放在企业各项工作的重中之重，强调运营安全是企业的生命线。近年来，特别是韩国大邱地铁发生火灾之后，市府专门召开相关会议，公司也多次召开安全生产专题会议，研究整改措施，积极发动干部、职工通过多种有效的办法，查找不安全隐患，并邀请市安全生产监督管理局、市公安局、市消防局、轨道公安分局来公司协助检查、指导。通过大量的工作，查找出各类隐患共有11大项，落实整改经费，明确责任单位和时间，对一些重大隐患及时向上级汇报，积极争取支持，确保地铁运营安全。根据建设部召开地铁安全管理工作会议要求，现将我公司就《进一步加强地铁安全管理工作的意见》落实情况汇报如下：
一、加强领导，明确职责，充分认识运营安全的重要性
坚持以“三个代表”重要思想为指导，以全面实施《中华人民共和国安全生产法》为主线，坚持“安全第一、预防为主”的方针和“谁主管、谁负责”的原则，认真落实逐级安全责任制，明确安全职责，齐全安全管理网络，牢固树立“地铁运营无小事”的观念，进一步完善各项规章制度，落实各项防范措施，以高度的责任心和使命感，扎扎实实地把地铁运营安全工作落到实处。
随着城市轨道交通事业的不断发展，对现代地铁运营安全管理要求越来越高，安全工作始终是企业永恒的主题，公司各级领导历来都十分重视。地铁运营的特殊性，决定了地铁安全工作的重要性，由于轨道交通具有线长、点多、面广的特点，客流密集，特别是地铁深埋地下，环境封闭，在通风、客流快速疏散等方面都受到很大限制，对运营安全防范带来了很大的难度。尤其是近年来，一些国家的地铁成为恐怖袭击和人为破坏的重要目标之一，对社会造成的影响要明显高于市内其他的公共交通工具。这些突发事件很难防范，而且一旦发生，往往后果不堪设想，危害相当严重。去年韩国大邱地铁特大纵火案以及年初莫斯科地铁爆炸案等就是典型的事例。因此，对轨道交通来说，做好安全工作不仅关系到国家和人民生命财产，而且社会影响大，所以做好地铁安全工作具有特殊的重要意义。
二、加强检查，落实整改，确保地铁运营安全
为吸取韩国大邱地铁发生特大火灾等事故教训，公司多次召开专题会议，部署具体整改工作，落实具体防范措施。涉及的主要整改项目有：
1、拆除地铁一号线设备、管理用房小空调321只，由于室外机大部分安装在吊顶夹层内，散热效果差，且使用时间长，造成安全隐患，现改成VRV（小型集中式空调系统）。通过改造，不仅大大降低了站内空调的散热量，拆除了大量的临时线，保证了安全，同时提高了车站空气质量和制冷效率，改善了车站职工和设备用房的工作环境。
2、一号线增加消防无线通讯系统，确保地铁车站一旦发生突发事件能满足消防抢险队员在车站出入口附近主要地面道路、站厅、站台及区间隧道范围内消防指挥员与战斗员之间的通话呼叫，实行无线通信联系。另外配置无线对讲机110对，加强车站内的通讯联络。
3、配置防毒面具178套，己分发到23座地下车站，并对职工进行了专业培训，以备紧急状态下随时取用。
4、地铁列车车厢内改造了车载灭火器支架，增设了256套灭火器材，并在车厢内的醒目位置设置发光式的指示标志，注明取用方法，方便乘客在紧急状态下使用。
5、地下车站应急疏散指示标志不规范，数量不足，现增加21701只灯光疏散标志，同时增加了三号线安全禁令标志116条，完善安全防范措施。
6、一号线12个地下车站站台增加水喷淋设施。
7、拆除部分车站影响通道疏散的商铺，共拆除人民广场、徐家汇等车站商铺135家，拆除营业面积1300平方米。同时增设地下车站疏散门46处，总计长度245米。
8、今年4月份接管三号线前，被盗S棒45根，通过增加技防、物防、人防设施，目前盗窃现象明显减少，确保了运营安全。
9、对一号线车站安装屏蔽门。经过大量的前期试制准备工作，选择客流量相对较小的衡山路站作试点，为一号线全线安装屏蔽门积累技术和施工经验，目前正在进行各项试验，争取早日上马。
10、加强车站危险品查堵工作，2003年共查处2724件，收缴1431件，治安拘留180人。2004年1至10月份查处2694件，收缴1507件，治安拘留54人
上述各类整改费用投入除屏蔽门外共6500万元左右。
三、加强防范，完善预案，提高处置突发事件的有效性
为及时有效地处置在轨道交通车站、电动列车、区间线路等处发生危及乘客人身安全的特大火灾及爆炸、毒气等案（事）件，减少国家财产和人民群众生命的损失，根据上海市地铁抢险指挥部要求，在原有《上海地铁运营有限公司轨道交通火灾、爆炸、毒气案（事）件的现场处置预案》的基础上，结合公司实际情况，对预案又进行了具体的细化，并具有可操作性。
每年与轨道公安分局联合开展大型处置各类突发事件的综合演练，并进行认真总结，不断完善，收到了较好的效果。各专业分公司结合当前多线运营的实际和轨道交通地下、地面、高架立体式运营构架的特点，经常开展日常演练，增强职工防范意识，提高处置突发事件的应变能力和操作水平。
去年11月9日，为贯彻建设部《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》精神，提高本市公安消防部队和地铁员工处置轨道交通突发事故的能力，掀起本市第十三届“11.9消防日”活动高潮。由上海市消防局、轨道公安分局、上海地铁运营有限公司联合举办的“地铁灭火救援演习”在地铁二号线人民广场车站隆重举行。上海市副市长杨雄，市建委、公安局、消防局、交通局等各级领导参加了观摩。市消防局出动30余辆消防车，共有公安民警及地铁职工近千人参加。此次演习是公司成立至今最大的一项演练活动，具有涉及面广、级别高、规模大、模拟性强的特点。
今年八月，结合地铁反空袭、反恐怖活动，公司组织民兵与上海市警备区、市民防办等单位开展了防化救援演练，同样取得了圆满成功。
通过开展各类演习，对应急处置预案的科学性、适用性、可操作性是一次实战检验，更主要的是广大职工从模拟火灾扑救中体验到实战的感受。我们将通过演习进行不断总结，逐步完善、细化，进一步提高处置突发事故的应变能力，并逐步形成长效管理机制，确保地铁一方平安。
四、加强宣传，强化培训，提高运营安全的有效性
轨道交通运营安全是运营企业生存与发展的生命线。从1993年5月，上海地铁一号线南段建成通车以来，上海轨道交通运营已逾11年。我们始终把狠抓运营安全作为贯穿每年工作的主题，坚持不懈地强化安全教育、培训和管理，在实践中不断总结安全工作的得失，主要存在以下2点不足：
1、运营安全管理上尚有薄弱环节。近年来，随着上海轨道交通从单线运营到多线运营，广大市民对轨道交通依赖程度越来越大，对运营管理提出的要求也越来越高。公司员工的安全意识、危机管理意识和安全责任心还不够强、员工处理突发事件和化解各类危机的能力还比较薄弱。
2、员工队伍素质尚不能完全适应轨道交通快速发展的要求。随着轨道交通快速发展，对专业人才需求量十分大，公司有很多新进员工，缺乏丰富的实践经验，对突发事件的处置能力还不够强。
针对这些状况，需要我们进一步加强人才培养，加大岗位技能、各类事故案例等教育培训的力度，加强宣传教育，不断增加干部和职工的安全意识及业务技术水平。
在宣传教育方面，我们通过开展“安全管理年”、“安全生产月”、“119宣传日”、“安全生产金点子”等多种活动，并以此为载体，加强宣传教育，增强职工安全防范意识。针对韩国大邱地铁火灾事故，我们及时辑录了国内各新闻媒体报道选编成册、对日常运营中发生的各类安全事故，我们及时编成《事故案例》印刷成小册子，供职工组织学习，认真吸取教训。同时还通过《地铁报》、《地铁风》、地铁车站荧屏广告等多种形式进行广泛的宣传，营造一种“人人讲安全、安全为人人”的良好氛围。
在强化职工培训方面，我们每年年初制定计划，进行有序培训，对新进职工进行三级教育，对各基层单位安全责任人，安全保卫干部进行上岗培训，特殊工种，列车司机，消防环控值班人员，总调所工作人员每年进行复证，做到持证上岗，同时还组织各车站值班站长业务培训。
通过加大宣传、教育、培训力度，有力地提高了干部和职工的业务素质和技术素质，为确保运营安全创造了有利的条件。
五、目前上海轨道交通运营安全面临的主要问题
1、运能与运量的矛盾相当突出。轨道交通快速增长的客流，以及受车辆总量不足、采购滞后、设施设备不到位等客观条件制约造成的运能“瓶颈”，对运营安全带来较大隐患，成为困扰上海轨道交通运营安全的一个重要因素。按照上海轨道交通目前的车辆配置数，在国际上与其他城市相比，相当于仅用1/3~1/2的运能来承担其他城市同样的运量。尽管公司已想方设法挖潜增能，但运能与运量的矛盾仍十分突出。
2、运营设施设备不到位，制式不一致。一方面，运营设施设备尚未完全到位，如三号线仍处在试运营阶段，车辆、自动信号系统尚在调试运行中。另一方面，车辆、信号、自动售检票系统等既有的运营设施设备在制式上不统一，不兼容，而且备品备件又不通用，既对安全运营增添了难度，又增加了运营成本。此外，部分设施设备投用时间较长，一号线设施设备老化问题比较严重，车辆等已经进入大修。这些问题，对轨道交通正常运营造成了较大的影响。
3、已经交付运营线路潜在安全隐患对运营安全带来很大压力。由于各种因素，个别已交付的运营线路存在着边运营，边对安全隐患进行整改的状况。这些安全上的隐患对轨道交通正常运营带来很大压力。目前三号线正在申报市消防验收。
4、外部因素对运营安全造成很大影响。许多在建、新建、改建工程对轨道交通正常运营带来影响。目前，仅轨道交通在建线路等需运营公司配合的项目就有13项。外来的人为因素也对轨道交通正常运营构成较大威胁。据统计，近年来，由于外来人员或乘客擅自进入隧道、轨道等各种原因侵入限界的事件时有发生，最近两年频率更高，几乎每天1起，据统计今年1至10月份共有248批，321人因各种原因进入，而且在轨道交通线路自杀情况也较较以往增加，这样都不同程度对运营造成了影响。
5、新线设计、建设中的一些问题不能满足运营需求。这实际上也反映了在轨道交通设计、建设中还缺乏一些需严格执行的规范标准。
我们必须正视上述这些影响轨道交通运营安全的各类问题，并要集中精力，通过采取各种行之有效的措施，切实解决好这些问题。
六、轨道交通运营安全管理的对策和思考
轨道交通运营安全工作关键在于抓好管理，抓好落实。近年来，我们坚持以安全运营为中心，狠抓运营质量，初步形成了较为完善的安全保障体系和安全管理网络，在员工中进一步强调了“安全乃企业立身之本”的观念，在运营安全管理上强化各项措施：如健全安全责任体系，落实安全生产责任制，设立安全责任风险抵押金，坚持领导干部安全责任追究制，对15分钟以上晚点无理由追究相关单位和领导责任，进一步强化安全激励、约束机制；建立健全了一系列安全生产制度和安全操作规程，配合有关方面着手制定《上海市轨道交通安全运营技术规范》，细化各类应急预案，使其更具操作性；加大安全整改力度，提高安全管理水平，加强安全检查、考核，及时消除安全隐患；通过各种途径和手段强化安全教育和培训，提高员工安全防范意识和安全技能，积极开展运营演练，增强突发事件处置能力；对影响运营安全的设施设备各类隐患集中开展专项整治，对难点问题进行专题研究，加强运营设施保障，不断提高设施设备完好率，确保运行状态良好；加大运营安全投入，公司与市科委确定了影响运营安全的八大课题，并联合投入1500万元，组织专业力量专门进行课题攻关，强化安全技术保障。公司通过强化各项措施，使运营安全处于受控状态，运营质量不断提升，运营图兑现率和列车正点率逐年提高，运营晚点大幅下降。
在积极采取各项措施的同时，我们认为，在加强轨道交通运营安全管理上有以下问题值得思考和探讨：
1、建立运营安全评估体系，全面评价运营安全状况
随着全国各大城市轨道交通的快速发展，轨道交通承担城市公共交通客运任务的比重将越来越大，对安全正点运行的要求也越来越高。轨道交通各个系统与设备的可靠性、运营过程的安全性以及处理事故和故障的及时性是安全正点运行最重要的三个因素。如何正确、客观地评价运营安全状况，提出安全性、可靠性改进措施，就需要建立轨道交通运营安全评估体系。从今年开始，与高校联手，由市科委立项，开展轨道交通系统的安全性与可靠性问题研究，建立整个系统的安全性与可靠性模型，并开发相应的评估软件。通过对轨道交通运营安全评估体系方面的研究和探索，对正确评价自身运营安全现状，修正管理偏差，提高运营安全综合管理水平具有十分重要的意义。随着国内各大城市轨道交通相继投入运营，国内轨道交通行业如能建立科学有效的运营安全评估体系，确定统一、规范的安全评估标准，将对整个轨道交通运营的发展起到很好的促进作用。
2、强化运营安全管理措施，有力确保地铁运营安全
一是利用多种载体，加大消防宣传力度，增强市民安全意识；二是完善修订各类预案，具有可操作性；三是加强地铁各类安全设施的日常检查，将此项工作作为管理制度加强考核；四是在列车车厢内安装对讲系统，保证紧急状态下乘客同司机之间的联络，加快处理安全事故的速度；五是增加地铁疏散的指示标志，为特殊情况下的疏散做好导向；六是今后在设计中，将隧道上方的电缆放到地下，以解决逃生通道问题；七是充分发挥安保、稽查大队的作用，并利用安检仪等设施，进一步加大危险品检查的力度；八是继续对职工加强各类预案的培训和演练，提高职工突发情况的应急处置能力。通过强化以上措施，进一步加强地铁安全防范，确保地铁运营安全。
3、提前介入工程建设环节，实现运营安全保障前移
运营方是轨道交通工程的最终用户。在轨道交通建设过程中运营方的及早介入，有利于运营方及时发现问题，与建设管理等单位共同研究解决，完善工程建设，从整体上提高轨道交通建设、运营水平，使工程建设和运营接管紧密衔接；有利于运营方全面深入掌握设施情况，特别是隐蔽工程的情况，做好投用后的使用管理和日常维护保养；有利于缩短交接和运营准备时间，使工程项目及时投运，发挥投资效益。运营方提前介入工程建设环节，加强与线路的设计、建设单位沟通，把运营安全保障工作前移，对避免二次整改，节约投资，及早发现线路、设备采购存在的问题，确保新线投用后安全运营具有十分重要的意义。提前介入工程建设环节，需要从机制上加以完善，在内容上加以深化，由于提前介入涉及轨道交通的各个方面，要制定有关规定，使工作有章可循，规范运作。我们在这方面也正积极尝试，配合有关方面拟定了《关于上海市轨道交通线路运营单位介入工程建设的方案》，提出了在轨道交通新线项目建议书编制阶段，运营企业确定后，应立即组织运营相关人员介入，并明确了介入的形式和不同阶段介入的内容，从而实现运营安全保障前移。
上海地铁运营有限公司
2004年11月11日
贯彻落实《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》的情况汇报
广州地铁始终高度重视安全生产工作，以江泽民同志“三个代表”重要思想和“安全责任重于泰山”的讲话为指导，遵循“安全第一、预防为主”的方针，充分认识到地铁安全生产工作的特殊性、复杂性和重要性，在地铁建设、运营管理过程中，始终把安全生产工作作为第一重要工作来抓。
接到建设部等九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》后，我司卢光霖总经理立即作出 “安全生产是企业的生命，必须高度重视”的批示，要求各部门按《意见》精神狠抓落实。总公司及各事业单位、子公司立即组织全体员工学习了文件精神，组织各层级和专业人员进行了细致的研究，根据《意见》的指示逐条对照落实，按文件要求制定了细化落实的措施。总公司组织了安全管理专职人员对各层级落实的情况进行了检查和评估，以有效的手段确保各项措施的落实。
通过贯彻落实《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》，进一步提高了广州地铁的安全管理、设计建设和运营安全的水平。现将我司贯彻落实建设部等九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》的情况和做法汇报如下：
一、进一步健全和落实安全法规和制度，落实安全生产责任制
地铁安全管理的法规和标准体系，是实现地铁建设、运营和管理法制化和规范化的基础，也是实现地铁安全、健康、持续发展的根本。广州地铁高度重视地铁安全管理法规和标准体系的建设，积极主动参与地铁法规和行业管理标准的制定工作，不断完善企业内部的安全规章制度，实现依法依规严格管理。
首先，树立“以我为主、为我所用”的思想，从推进地铁发展的角度，积极主动参与地铁法规和行业管理标准的制定工作。组织有关专家积极参与《地下铁道设计规范》和国家《城市地铁应急预案》等技术规范和技术标准的制订。积极探索和制订刚性接触网与第三轨结合的供电系统技术标准；屏蔽门与安全门系统技术标准；地铁VI图形与色彩系列标准；线性电机运载系统设计、安装、运行技术规范等。同时，结合广州地铁建设和运营管理的实践，积极收集和总结《广州市地下铁道管理条例》的实施情况，主动配合和推进《广州市地下铁道管理条例》的修改和完善。
其次，健全和落实安全规章制度，保证安全生产事事有章可循。根据《安全生产法》等的相关法规要求，严格执行国家、省、市的各项安全生产、消防安全的法律法规，结合地铁安全工作的特殊性、复杂性和重要性，制定了一系列行之有效的安全规章制度，做到安全生产管理工作有法可依，有章可循，保证了安全生产工作顺利进行。建立了以安全管理制度为统领的，包括安全操作规程手册、事故管理规程、应急处理预案等在内的安全规章体系。根据《安全生产法》和《意见》的要求，修改完善了《安全管理办法》等规章制度，确立了“治防控”的安全管理机制，以制度来规范安全管理各个环节，以规范化保证安全，确保达到事事有章可循。
地铁行业是高风险的行业，不折不扣地严格落实安全生产规章制度是地铁安全的保证。我们以“铁的要求、铁的纪律、铁的制度”，从严管理、从严要求。通过经常性规章制度培训和学习，让员工清楚理解规章；通过经常性检查督促，让员工严格执行规章；通过经常性分析事故苗头、事故隐患后果，让员工认识到遵章守纪就是保护自己、保护同事、保护企业、保护家庭。
安全责任重于泰山，我们按照“守土原则”落实安全责任，推行“千斤重担人人挑、人人身上扛指标”的安全目标管理理念。从总公司总经理、总部经理、部门经理、班组长直到每个员工，均签订安全生产责任状，明确各层级和每个岗位每个员工的安全生产责任，形成了全面的安全生产责任制体系，将安全责任和安全目标层层分解、层层落实。实行“一票否决制”，建立安全责任追究机制，将安全生产责任状完成情况作为每层级领导、每位员工的绩效考核、岗位晋升考核标准之一。
为落实《意见》精神，建立了广州地铁安全评价标准和管理办法，定期对各事业总部、子公司进行安全评价和考核。提出“零宽容”的要求，严格按照“四不放过”的原则，对事故苗头和安全隐患进行分析和处理，坚持从管理上找原因、查漏洞、订措施，通过分析查找原因、整改隐患、完善规章来改进管理，举一反三地防止同类事故重复发生，认真落实“预防为主”的方针。在各级管理人员中树立“事故发生在基层、事故的根源在管理层”的管理责任意识，切实做到事事有人负责。
二、严格工程管理，控制新线建设风险
地铁工程是百年工程，质量要求高，技术复杂，新线建设任务繁重，工期紧迫，安全生产文明施工要求高,安全工作具有特殊性，因此，广州地铁新线建设严格按照基本建设程序、工程建设标准规范和施工验收规范进行规划、设计、建设和验收。
在地铁工程建设可行性阶段，组织有资质的单位和专家对线路的安全可靠性、运营状况安全性进行专项论证，并进行环境影响评估和沙层地震液化判别等专题分析。同时，还论证了施工方法的安全性，包括工程本身的施工安全及对周围环境的安全影响。按照国家勘测设计有关规定，通过招标选择符合资质要求的单位承担设计过程咨询审查以及施工图审查（政府建设主管部门授权有资质的单位进行审查）。勘测设计单位必须符合国家规定的资质要求。
目前，新线工程已按国家关于建设项目安全评价的要求，委托有资质的单位召开了新线工程初步设计安全预评价报告评审会，对新线进行建设项目安全预评价，确保建设项目实施后的安全保障，是我国地铁工程项目的首次安全评价，也是广州市安监局首次派出安全生产专家参加的对大型工程项目的安全评价评审，对于贯彻落实《安全生产法》，加强对“三同时”工程的监管，将起到示范作用。
在初步设计阶段，编制了安全方面的专篇设计内容。初步设计必须经市地铁工程设计审查委员会审查批复后，方可进入施工图（或施工招标）设计阶段。
我司及时办理工程安全报建，主动接受政府部门对安全管理的监督检查。及时向施工单位拨付工程安全措施费，确保其施工现场安全保障设施的投入。针对地质情况和施工周边房屋安全的问题，制订二级专项应急抢险预案，一级是施工单位的预案，二级是业主的预案。施工前必须按规定进行有关各方参加的施工图纸会审。督促施工单位完善施工组织设计方案。施工组织设计方案必须按规定程序报审报批，施工方案中必须有安全有关内容，包括安全目标、责任制、保证体系、详细措施、紧急预案等。
在建设施工阶段，为确保工程实施过程中的安全，在设计方案稳定过程中，不断对工程所采取的结构形式、施工工法等作详细的分析和论证，以保证实施过程的安全。针对地铁参建单位中有部分项目经理负责人和安全管理人员变动较大，有些施工、监理单位首次参加广州地铁工程建设的情况，我司发布了《广州地铁工程建设安全文明施工管理办法》和《广州市建设工程现场文明施工管理办法》，要求各参建单位主要负责人和安全文明施工管理人员熟悉并掌握广州市地铁工程安全文明施工管理办法及有关规定，不断提高参建人员安全文明施工意识，切实加强广州地铁工程建设的安全生产和文明施工管理，确保各参建人员的人身安全和国家财产不受损失。工程建设实施中实行“小业主、大监理”的管理原则，通过公开招标选择符合资质要求的监理单位进行施工安全管理，监理招标及合同强调监理对安全的监督管理。
三、充分发挥“一体化”经营优势，切实提高地铁先进性、可靠性和安全性
广州地铁在新线设计、建设、开通运营过程中，充分发挥“一体化”经营体制优势，有效实现了企业资源的整合，通过安排地铁技术人员全过程参与地铁新线的规划、设计、建设和调试，将地铁安全的关口前移到设计、建设阶段，将地铁运营的概念贯穿地铁建造的全过程，保证地铁线路按时、安全、顺利、高水平的建成和开通运营。
在新线规划设计阶段，我们组织技术人员有效介入，在总结既有线路建设和运营的经验教训，将运营现场的经验与实际问题带到规划和设计工作中，使规划设计充分考虑地铁建设和运营安全的需要，在规划设计中充分预想到乘客换乘条件和紧急疏散的能力，避免在已经出现的问题或预想的问题重复发生，把地铁安全的关口前移到规划设计之中，从而优化线路规划设计，选用安全可靠的设备设施和系统，保证了新线技术的先进性、可靠性和安全性。
在新线建设阶段，从招投标、设计联络、工厂监造到设备安装调试，我们同样让技术人员全过程充分参与。对发现或存在的问题，进行认真分析汇总，并定期或不定期地提交给建设部门给予合理的解决。通过科学合理地提前介入到建设阶段，既将运营现场的经验带入建设阶段，使建设中的实际问题得到合理的解决，又使地铁技术管理人员提前充分地了解、掌握了新线设备设施的特性和功能特点，提高了建设和运营人员的业务技术水平，为及时接管运营做好了技术和人员的储备。同时，也跟踪监督工程单位严格按照工程建设和强制性条文进行，严格执行涉及行车和乘客安全、防火防灾和事故救援等相关标准规范，确保施工质量和施工安全。
在新线联调和演练阶段，地铁技术人员主动承担设备大联调、演练工作，组织编制和实施车辆、信号等设备系统之间的联调方案，通过设备联调充分暴露各系统设备可能存在的问题，实践性地检验了设备系统间的联动工作能力，使运营人员深入地掌握各设备的功能。组织进行包括消防联动演练、时刻表演练、事故救援演练等各类演练，提高了员工的操作设备能力，应急处理能力，检验了规章制度的合理性和实际运营组织能力。
采用自动化程度高、安全性能好的系统设备，是提高地铁安全性的重要基础。广州地铁通过不断创新，大胆应用新技术、新设备，不但节约了工程投资，还有效地提升了运营服务水平和安全水平。二号线在全线开通时，即实现了ATO功能，以行车组织自动化、列车驾驶自动化，减少了人的失误对安全的影响。二号线在国内率先安装了屏蔽门系统，彻底杜绝了乘客跳轨、掉轨的客伤事故。二号线成功研制和应用刚性接触网，有效提高了接触网系统的运行可靠性，改善了弓网关系，降低了弓网关系事故风险。
三号线是国内第一条最高时速达120公里的快线，区间最长距离超过6 公里，为确保运营安全，经过科学论证，我们采用了移动闭塞等新技术，在防灾报警、隧道通风、乘客隧道疏散等方面有针对性完善了安全设备，在超长隧道轨道侧增设了紧急乘客安全疏散通道。这些措施对运营安全将起到强有力的保障。
四、树立大安全观念，进一步完善地铁运营安全管理体系
地铁运营系统是由地铁设备设施、行车组织、员工、乘客和周边环境等众多因素组成的一个庞大联动机，运营过程中的各个环节和因素均会对运营安全产生影响。借鉴兄弟城市安全管理经验，广州地铁将行车安全管理推进到运营安全管理的层面，建立起包括行车安全、设备安全、治安安全、消防安全、员工职业卫生与安全、乘客人身与财产安全、防恐反恐安全等方面在内的大安全概念，扩充了地铁运营安全管理内涵。
要满足广州地铁线网发展的要求和运营安全的需要，必须有一套行之有效的安全管理方法。职业健康安全管理体系（OHSAS）是企业进行职业卫生、生产安全规范化、系统化管理的有效手段。广州地铁运营事业总部在顺利通过全面质量管理体系（ISO9001）认证的基础上，在2004年全面启动建立职业健康安全管理体系（OHSAS18000）项目，通过引入过程管理的理论，使企业在体系宣贯、体系认证的过程中，达到对运营安全进行系统的、全面的、全过程的管理，并且，通过体系的运作达到持续提高安全管理水平的目的。
建立职业健康安全管理体系是企业实现现代化科学管理的需要，不仅可以规范企业安全管理行为，也有助于提高安全生产工作的管理质量，提升企业安全生产的管理水平和管理效益。通过职业健康安全管理体系标准的实施，可使职业健康安全的工作贯穿于广州地铁运营生产的整个过程中，使企业能够自觉地执行国家职业健康安全法律、法规标准,保护企业员工的安全和健康，实现企业、社会可持续发展。通过建立职业健康安全管理体系, 逐步实现本质安全, 尽可能消除安全健康的事故隐患，改进现场安全管理，提高设备设施的安全性能，提升企业形象。同时满足员工的安全和健康要求，加强员工的认同感，增加企业的凝聚力，降低公共安全风险，提高社会的认同度。
五、精心检测、细心维修，提高设备可靠性
运营设备设施维修质量的好坏，直接关系到地铁运营安全与否。为保证设备设施的质量状态，我们采用先进的检测手段，建立维修管理信息化系统，以精益求精的精神不断提高维修质量。
在线网运营下，设备设施的维修不仅要保证质量，还要体现速度。我们采用了先进的设备检测技术和工具，能快速检测设备状态，查找故障点，为及时、准确地掌握设备质量状态，处理设备故障提供了保证。
在维修管理上，我们采用了维修管理信息化系统，对维修过程中的工时、物料、定额、检修规程等进行全面监控，保证维修计划的落实，全面提升设备设施维修管理，提高维修水平。
对设备设施的维修管理，我们采用抓“小事”防微杜渐与集中技术力量攻“大事”的方式，做到精检细修，突出重点。在设备的日常维修保养中，特别抓好车辆、接触网等设备的巡视、检测、紧螺栓、加油、清洁之类等看似简单但却容易引发事故的“小事”，克服麻痹思想，以小防大，杜绝大故障或事故的发生。同时，集中技术力量攻克重大技术问题，对于运营生产中出现的故障或技术难题，组织跨专业的技术攻关小组进行攻关。从设备设施运行质量角度为确保运营安全奠定了坚实的基础。
六、完善应急预案，开展多种形式的演练，提高应急应变能力
广州地铁树立相对安全的观念，摒弃不出事故就是安全的错误观点。充分认识到危险伴随着运营生产过程而存在和发展，没有永久的安全，在运营生产处于安全状态时，尤其要进行危机管理，在危险与安全对立统一中不断提高运营系统的安全性。
制定安全教育制度，明确安全教育内容和要求，编制员工通用安全知识和员工安全应知应会，落实“三级”安全教育制度。根据安全生产的实际需要，评定运营生产系统中的各个岗位的安全等级，制定各个等级的安全知识和安全技能的要求，对员工进行分层培训、考核，实行安全关键岗位持证上岗。同时根据地铁实际情况编写事故案例汇编《警钟长鸣》，认真吸取国内和世界各地接连发生的多起地铁安全事故的教训，研究广州地铁安全措施，要求员工引以为戒、防微杜渐，提高安全防范的警惕性和敏锐性，在日常工作中要善于及时发现事故隐患，防止发生突发事故，防止人为破坏事故。
完善的预案和员工的应急能力是事故苗头和事故能否得到及时、正确和妥善处理的重要保证。经过对韩国大邱地铁特大纵火案的分析，提出事故抢险“5分钟”的概念，即火灾事故发生后，前5分钟是控制事故发展的关键。为提高员工事故发生后前五分钟的抢险、救灾的自救能力，根据广州地铁运营的具体特点和发展，按照九部委《意见》的要求，我们进一步完善了各种事故情况下的应急处理预案，先后制定了行车设备、设施故障的应急处理预案、特殊气象条件应急预案和车站防火、防爆、防毒、列车火灾处理等应急预案。
我们在完善各种应急预案的基础上，制定公司演练计划，定期、不定期地组织进行各层级的、切实有效的各种演练，不断提高各级员工对各种预案操作的熟练程度以及应急应变的能力。我们将演练方法和方式分为桌面演练、实操演练、突发演练三种。其中，突发演练就是采取在被考验者完全不知道时间、地点和内容的前提下，组织者突发性地虚拟设备故障或虚拟“事故”，以检验被考验员工的应急应变能力。通过这种演练，以达到各种设备与各级员工之间的“联调”，提高多工种共同配合抢险作业的能力，提高员工应急处理能力和安全意识，同时也检验设备维保质量和应急功能状态。
经过几年努力，目前已具备快速处理各类事故能力，如列车起复救援；接触网断线抢修；道岔、线路更换、抢修；控制中心紧急疏散情况下的运营；通信信号中断情况下的运营等。
为了建立和完善地铁灾害抢险救援联动机制，积极建立地铁运营应急抢险救援机制，我们主动与公安、消防、医院、公交、供电等单位沟通、联系，利用社会力量和资源提高地铁抗风险能力，保证人民生命财产安全和社会稳定。广州地铁积极参与和协助市安委办、市建委、市交委制定《广州市特大生产安全事故应急救援预案》、《广州市地下铁道特大事故和突发事件应急救援预案》、《广州地铁应急公交接驳预案》，完善了事故抢险领导机构，明确了各单位的职责和任务，健全了紧急信息沟通渠道，加强了单位间的协作与配合，提高了协同处理突发事件的能力。
七、延伸“全员安全管理”的外延，致力于建造“安全型社
李长健 曹 俊
（华中农业大学 文法学院 湖北 武汉 430070）
摘要：社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。文章从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制对农民权益保护的正当性、合理性与现实性。并从立法保障、主体制度、权利配置、人格培养等多维角度进行完善，力求为农民权益保护提供思路。
关键词：民间非讼机制；农民权益；弱势群体存在理论；权利保障；诉讼文化
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重点。没有农村的稳定，就没有整个社会的和谐。当前对我国农民权益的保护是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。而在我国农村，国家法与民间行为规范之间的共存、冲突与融合是一个不争的事实。尽管从法规范的定义出发，可以否认民间行为规范这种非正式化规范的法律效力，但是，在其基础上衍生的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会，规范着中国社会特别是农村生活的许多方面。由于传统上国家法的调整范围有限，加之传统民间诉讼文化对民众直接兴讼所持有的消极态度，使得多元化诉讼模式应运而生。作为一项重大的系统工程，农民问题的解决还需要从非讼机制的角度去共同努力方能逐渐解决。此时研究我国农村民间纠纷的特点及其表现形式，重视民间非讼机制在保护农民权益中的具体运用无疑具有现实意义。本文试图从非讼机制的角度，围绕农民权益保护问题进行探讨，期望为农民问题的解决提供一种应答的思路。
一、现状解读：民间非讼机制存在的实然性分析
（一）我国民间非讼机制的内涵及特征
非诉讼解决纠纷的机制并非是现代社会的产物，它早在社会形成之初就已经存在了。民间纠纷非诉讼解决机制的概念源于美国，它是指诉讼制度以外的解决民间纠纷的方式或制度的总称。简而言之，即审判外（或诉讼外）纠纷解决方式，如和解、调解、仲裁等。自人类社会产生时起，人与人之间就有了利益冲突与纠纷，于是相应的纠纷解决机制也就出现了。由于影响农村法治的因素也很多，而且地域不同法治水平也相距颇大。就我国目前农村的社会管理模式来看，依然是传统的以“习俗为法”、“以礼为法”，当人们之间发生纠纷的时候，求助于法律，以法律来最终判明是非的渴望并不强烈，人们大多数时候还是习惯于求助于非诉讼解决的私力救济。诉讼制度与非诉讼制度一起构成了农村社会民间纠纷解决机制的整体。在现阶段，非诉讼的机制可以用来解决我国农村民事纠纷。非讼纠纷解决方式在实体上，不受国家法律规范的刚性约束；在程序上，不拘形式、灵活多样；在执行上，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，合意一旦达成，当事人也愿意执行。这就使得非讼程序具有了简易性、代替性、当事人自主选择性、灵活性和低成本性、纠纷解决过程和结果的非对抗性和自觉履行性等特点。当然其也存在诸如缺乏规范性、可能失于公正、且不具有终局性等缺点。在传统社会向现代社会转型的过程中，我国农村民间纠纷的表现形式有着较大的变化，具体表现上为集中性、纠纷标的的小额性、纠纷所涉的人际关系的复杂性、纠纷发生的空间范围的有限性等特点。通过以往的经验总结，可以看出非讼解决机制在新农村建设中的特殊功能，它更符合当事人意思自治原则，有利于权利义务的行使和承担，并可以运用多种手段、形式灵活，能够从根本上解决纠纷，预防新矛盾的产生。从而使农村纠纷能够在第一时间被发现，最快速度被解决。与诉讼相比较，其不用支付任何费用，成本更低，效果更好，更加方便群众。在农村推行诉讼外解决，也极大的减轻法官的负担，减少累讼。
（二）民间非讼机制作为解决农村民间纠纷的现实依据
可是说，民间非讼机制是当前我国农村地区解决纠纷的主要途径。第一，农村利益冲突的多元化要求我们寻求包括诉讼在内的民间纠纷解决的多元机制。对处于转型时期的我国农村而言，由于经济活动增多，利益分配不公及现代思潮的影响，导致农村社会的民事纠纷比以前明显增多。由于农村地区总是充满了这些复杂的利益冲突，而且这些冲突在性质、形式和激烈程度等方面各不相同，这必然要求解决这些民间纠纷和争议的方式、途径、手段的多样化。第二，在农村，人与人之间关系相对比较近，而且大部分农民都很纯朴宽厚，在他们之间发生民事纠纷的多数时候，他们更重视的是纠纷能得到永久性的解决而又能维持原有的邻里、亲情等社会关系。第三，在解决民间纠纷的问题上，法律与诉讼具有不少的缺点，这需要采取法律或诉讼外的方式及时补救。由于农村社会的转型，加上法律规范本身所具有的相对滞后性，这必然导致规范失控区间的大量存在。对于在此失控区间里所发生的民间纠纷，法律与诉讼就显得有些无能为力。第四，从意识形态的角度上考察，由于长期受“惧诉讼”，“怕见官”，“打官司是不光彩的事”等思想的影响，多数农民在发生纠纷时是不愿去“吃官司”的。这些因素的综合影响，使得内生与民间的非讼机制得以存在和发展。第五，从法理上看，法律救济使权利取得法律上的力，产生对其他社会主体的强制性，司法保护能真正实现权利的平等保护，维护社会正义。与私力救济相比，司法保护更符合法治精神的内在要求。[1]然而，由于现阶段司法保护的制度化、成本、主体自身因素等诸多弊端原因，我国农民权益的司法保护并不能真正有效地发挥其应。总之，非讼机制在农村社区的存在，是有其存在的现实基础的，同时它也能够在一定程度上弥补诉讼制度的不足。
（三）基于弱视群体存在的理论
要使每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果，是人权追求的最高境界。显然，在一个层级立体化而非单层平面化的社会中，人权首先指涉的是社会弱势群体的人权。[2]农民权益伴随着社会变迁而发展，在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会，农民权益不能仅通过个人选择，还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现。[3]在以农民为中心的主体发展权中，需要寻求对农民权益更新、更高层次的保护。与城市市民相比较而言，当前我国农村当事人弱势地位的形成不仅仅是由于经济上的弱势，还有在纠纷中的弱势以及由于另一方当事人的某些特殊性而形成的弱势。目前，农民利益表达存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况，[4]通过建立和完善农民利益的表达机制，建立与社会主义政治文明相适应的合法有序的制度化农民诉权表达机制，是维护农民具体权益，切实保护农民群众切身利益的保证。诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤，而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。[5]目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民以公正的制度待遇。同时，制度和谐是社会和谐之根本，也是我国农民权益保护问题的根本所在。由于人天生都是经济人，人们在选择和取舍的时候总会本能的进行一番成本与收益的盘算。而在诉讼成本的考量上，农民进行诉讼的成本显然比较高，其中包括基于熟人关系的社会成本、参与诉讼的经济成本、司法官僚主义和司法腐败带来的成本等。而目前的法治环境也不是很理想，少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失、司法独立得不到有效保障、司法腐败问题严重、法官的素质低下等带来了诸多负面影响，诉讼成本以及当前法治环境的阻碍，致使农民选择了“息诉”。农民的利益代表与诉权表达机制不健全的情况下，发展民间非讼机制来保障弱势群体就显得非常必要。
二、理性分析：民间非讼机制作为解决农村纠纷重要方式的多维考量
当前，农村社会正处于转型时期，传统意义上的乡土社会已不复存在，而未来现代社会尚处在形成之中。在农村社会，不仅由于生产生活的相互依赖抑制着农民的诉讼动因，而且根深蒂固的传统伦理习惯也深深地影响着农民的诉讼心理。在这种心态的支配下，农民之间发生纠纷后，大多求诉于私了。在此，本文将从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制的正当性、合理性与现实性。
（一）以非讼方式解决农村民间纠纷暗合中国传统法律文化之精神
“和谐”精神与“无讼”理想是中国传统法律文化的重要内容。对于古代中国的“和谐”世界而言，首要的条件并不是物质生活的丰富与个人权利的实现，而是无争、无讼。中国文化的主要奠基者孔子明确提出了中国传统文化中的“无讼”理想。“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”[6]。“无讼”理想不过是“和谐”理想在诉讼法律领域的具体落实。当代学者也认为，“中国传统文化以整体的和谐（或圆通）为最大特征。因为圆通，整个社会就是一个体系，法律也好，宗教也好，科技也好，艺术也好，都是这个体系中的一个有机组成部分，若将他们一一剥离出来，用现代人的眼光将他们作为一个个单独的体系去考察，他们都带有缺陷，但这些缺陷都是合理的，因为这是整体和谐所必须付出的代价。而礼正是这种和谐文化的核心。”[7]作为一个民族精神的文化沉淀，作为一种“本土资源”，尤其是在更多地保持着传统色彩的农村，非讼传统仍然保持着强大的生命力。至今，农村流行的各种乡规民约和家法族规也常常“息讼”、止讼列为其中的重要内容，在纠纷解决的实践中，他们也更多地受到“非讼”传统的影响，而对诉讼或将信将疑或敬而远之。在中国传统社会，“法律仅被视为一种抑制私欲、消灭争诉的工具，而从不被认为是维护个人权利、解决纠纷的手段”。[8] 而中国农村非讼解决的广泛适用不能不说与此有关。因此民间非讼机制的存在也是有着广泛的社会文化基础的。
（二）以非讼方式解决农村纠纷符合多元化的价值理念
西方法治的多元化价值观认为，多元化的价值和法律的多元化应为社会及其成员的自治、自律和传统保留更多的空间，避免以统一的国家权力过多地限制和削弱其他社会规范和自治的使用。这一理念是构建多元化纠纷解决机制的最深刻的价值观，它不仅正面支持非正式的或传统的纠纷解决方式有其存在的合理性和价值，而且主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性，同时，肯定法以外的社会规范应成为多元化社会中社会调整的主要依据。这种理论不限于承认非正式、非诉讼方式的正当性及其对法治的辅助、补充作用，而且将它们的作用提高到与法治并行不悖，甚至高于法治本身的地位。[9]现代法治理念支配下形成的多元化纠纷解决方式，是法治现代化的成熟标志之一。从法治理想出发，求证出“多元化模式”的结论，是中国法治从传统走向现代的一个实际反映。由于农村地区的实际情况，使得单一的司法救济已经不能完全承担起保护农民权益的重担，多元的纠纷解决机制，就要求非讼机制的广泛参与，当然我国广大农村的多元化纠纷解决的模式，必须在倡导法治主义同时，积极倡导以合意为基础的其他纠纷解决方式。可以说，从乡民的权利出发，在充分自治的基础上极力建构和运用以当事人合意为条件的多元纠纷解决方式，也即弘扬非讼机制，是乡民权利自治理念支配下的结果。
（三）非讼方式的优点与农村纠纷特点具有契合性
与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。一般的，纠纷解决方式最直接的功能就在于解决纠纷，而且一种方式的有效性取决于它能够在多大程度上发挥这一功能。由于诉讼制度实行的是二审终审制，诉讼时间长、成本高、对抗性强，而相对于诉讼方式，非讼机制自身的优点决定了其在解决农村民间纠纷方面的优越性：第一，启动阶段便易，可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决，具有时、空的便捷性。并且协商选择时间、地点甚至最终的解决结果，整个过程是低成本的。从经济上讲，非讼方式更适合农村的需要。第二，心理上的亲和性和结果上的和谐性。恰如罗伯特•F•尤特所言“由于纠纷常扩及家族、村庄及行会，因此诉讼经常导致争持者与其家族之间多年怨恨关系的产生”，[10]有时候，由于纠纷的不当解决，世代为仇也就不足为奇了。这对于生活在低头不见抬头见的农村中的人们无疑极其不利。而非讼方式则在当事人的满意度和社会效应方面具有优势。一方面，就当事人而言，在非讼方式运行过程中，有充分的协商机会，当事人有平等、直接表达自己看法与要求的机会。因此，在心理上，当事人感觉自己受到了尊重；在解决结果上，当事人对自己充分参与后，得出的结果更容易接受。另一方面，从社会效果上看，非讼方式解决纠纷对社会的震荡是较小的。采用非讼方式，有利于当事人之间的社会系的挽回和修复，消除当初对立情绪。当然，非讼方式的采用也是与农村纠纷小、需要和谐解决等现实特点相契合的。不难看出，以非讼方式推进农村民间纠纷的解决具有正当性，尤其对于转型中的我国农村而言，和谐的农村需要更温和的纠纷解决方式，非讼方式应成为农村民间纠纷解决的主要途径。
（四）以非讼方式推进农村民间纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求
和谐社会建设体现了国家发展的价值取向，按照现在对和谐社会的政治定义，其内涵包括六大特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。建设和谐社会的重要内容中，包括了农村问题。而建立和谐农村是整个和谐社会建立中的一个重要部分，这一点已经被政治家所认同，而和谐社会需要尽量减少纠纷，形成稳定有序的社会秩序。非讼纠纷解决方式与和谐农村的要求具有契合性。构建和谐社会，必须把社会的公平正义作为处理人与人之间关系的根本尺度，采取各种措施，消除经济社会生活中存在的不和谐因素，努力促进人与人之间的和谐。然而，有社会便有纠纷，于是需要防止和解决纠纷的方式与规则。国家法所确立的以公力救济为特征的纠纷解决方式，表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，个别纠纷经过诉讼后反而扩展为后续长期的对抗，在周围社会中也可能产生不好的影响。而非讼方式不仅可以使纠纷得到解决，还能使纠纷双方从心里接受解决的结果，对事后关系的修复也有自身的优势，尤其是在农村这样一个熟人社会，人际关系的修复尤其具有重要意义。和谐农村的建设需要纠纷通过温和的方式解决，需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复，需要对整个农村和谐的不良影响降到最小。非讼纠纷解决方式无疑是契合了和谐理念。此外，从诉讼能力上讲，由于农民的天然弱质性，使其权益很难诉诸于司法，因此以非讼方式推进农村民间纠纷的解决，是从和谐观念和农民的具体诉讼能力考量的，具有必然性。
三、发展创新：农村民间纠纷非讼解决方式的具体回应
（一）农村民间纠纷非讼解决方式的总体发展思路
党的十六大指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”，这份正义也针对农村弱势当事人，因此，必须按照“三个代表”重要思想要求，深化改革，加强农村弱势当事人的诉讼权利，为司法权能更好地保护农村弱势当事人的合法诉讼权利创造条件。当事人在诉讼程序领域内的诉讼权利保障也是社会人权保障的基本内容，或者人权保障的社会需要在诉讼程序领域内的具体体现。[11]同时，人权作为人生而有之以及作为人所应当享有的基本权利，意味着它并不仅仅是对利益、主张和主体地位的渴望，而是对于权利和资格的正当要求。当然任何一种机制均不可能完美，非讼方式也不例外，其存在的问题主要有规范性缺失带来的公平危机、法律效力不明、规避和侵蚀国家法等。在现代社会，多元化的农村民间纠纷解决机制有效运作的前提条件是与国家司法权协调互动。如果没有这种条件，非讼方式的合理发展就可能处于一种自发自在的状态，相应地，也就很难与司法制度形成一种良性关系和秩序。这样，非讼方式甚至可能成为与国家司法权相对峙的权力体系。在我国社会转型过程中，完善农村民间纠纷解决民间非讼机制，既需要确保诉讼主体制度的完善，使纠纷主体积极认同和配合，也需要培养农民维权意识和法治人格，更需要国家和社会在机制和环境上的保障。
（二）农村民间纠纷非讼解决方式合理构建的路径选择
合理的农村民间纠纷非讼解决方式应该从多维角度进行构建，首先，加强立法方面的完善，并注重国家法律和政策的保障作用。农民权益由法律化走向现实化的保障除了国家制定良善的法律法规、提供农民权利实现的各种条件以及农民对人权的认识、享有和行使外，更重要的保障是对农民受侵害后的救济制度和运行机制的构建。而简洁、方便、高效的非讼机制是对传统诉讼制度的突破与发展。由于国家的法律和政策是推动农村利用和发展非讼方式解决民间纠纷的制度保障。在社会转型时期，农村中各种社会力量正发生着剧烈复杂的变化，且尚未形成良好的秩序。此时，司法诉讼面临的压力也最大，也最需要多元化的纠纷解决机制的辅助。以国家制定法为基础，按照现代法治的价值理念来引导和改造民族的传统的纠纷解决机制使其重新焕发活力为法治建设服务，是一个需要认真思考的问题。国家能否正确认识非讼纠纷解决机制在构建法治社会中的重要作用，并制定出相应的非讼方式发展战略，不仅对农村顺利实现社会转型具有决定性的意义，也对整个中国法治建设的思维模式和路径选择具有示范性作用。如果没有这些保障，非讼方式的正当性和效力就得不到保证。其次，确保诉讼主体制度的完善，并注重主体因素的影响。非讼方式的实施主体是决定其成效的最重要的内在因素。中立者的素质，并不仅仅意味着高学历和高水平的法律专门知识，而往往更重视调解员的道德水准、解决特定纠纷方面的专业水平、经验和技巧，以及对社会、人生和特定领域的惯例的熟悉程度等等。此外，代表性也是必须的，中立者必须能代表多数人的普遍认同。因此，村庄里的德高望重的长老和热心公益的老年妇女往往比精明的律师更善于解决邻里纠纷。同时，由于非讼方式解决纠纷归根结底建立在当事人的处分权上，纠纷主体的自律意识和理性决定的程度，特别是当事人在纠纷解决过程中的合理选择能力和诚信水准，与合议的达成直接相关。非讼性纠纷解决机制必须解决的问题之一，是当事人的诚信参与度，以及建立必须的制约机制和提供达成和解的条件。当然，关于诉讼主体的确定，也可以从法律援助角度进行补充构建。再次，权利划分机制的完善，并要正确处理当事人自治与国家司法权统一行使的关系。非讼方式的运作在很大程度上体现“私法自治”的原则，国家公权介入的较少。一方面，这有利于当事人自主解决纠纷；另一方面，这也可能导致与国家司法权的对峙。在我国农村，由于长期诉讼文化传统使然，私权自治的范围是较广的。因此，必须处理好国家公权与当事人自治的关系。在整个国家范围内，必须保证国家司法权的统一和主导地位。当事人行使处分权的范围应以不违反强制性和禁止性规范为原则，不能随意扩大。在具体纠纷解决中，“私法自治”应作为当事人行使处分权的理由；在司法权统一的前提下，最大限度地实现纠纷解决机制的多元化。在此基础上，还应该对传统的诉讼文化进行更新。最后，注重权利意识的培养，并培养法治人格。市场经济是以“契约化”为主要特征的，因为以“契约关系”或非血亲关系为基础建立的社会连带组织，代表了一种与现代市民社会相适应的高信任的文化。而高信任的文化是建立在“契约关系”之上的人际关系，并建立在分化了的个体价值和利益基础上的，因此，它不但不会对“个人主义”和“社会精神”造成压制，而且还会大大激发农民的个人主义意识、社会精神和相互了解、互相信任和互相合作的精神、以及参政能力和民主意识。而这种意识是农民独立法治人格的表现，只有这种现代化的个体人格才是真正的法治主体。此外还可以通过法律规定非讼方式的法律地位、程序、效力和原则，并投入必要的政治和经济资源加以合理配置。
结语：无论是诉讼方式或非诉讼方式解决民间纠纷，这些方式都不是简单的并列的选择，而是有机的结合，是一种互补与互动的关系。非讼机制作为一项非正式制度，我们需要的不是摒弃，而是更好地规范。可以说现代意义上的纠纷解决的非讼方式的建立与法治理念下的纠纷解决的诉讼方式应该并行不悖。而对于法治进程中的当下中国农村而言，国家需要做的，不仅仅是送法下乡，更重要的是对以非讼方式为代表的民间行为规范的尊重与完善，从而更好地保护农民权益。
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关于印发北京、上海、广州地铁安全管理工作经验的通知
关于印发北京、上海、广州地铁安全管理工作经验的通知
建质防函[2005]2号
有关省建设厅，直辖市建委，北京市交通委，运输管理局，上海市城市交通管理局，有关城市建委，有关地铁（轻轨）运营公司：
为交流各地的地铁安全管理经验，提高地铁安全管理水平，现将北京地铁公司、上海地铁运营有限公司、广州市地铁总公司在2004年11月11日我部召开的地铁安全管理工作座谈会上的汇报材料印发给你们，供你们在地铁安全管理工作中参考。
建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○五年一月五日
关于进一步加强北京地铁安全管理工作的总结
为认真贯彻落实建设部、公安部、国家安全监管局、国家发展改革委、科技部、国家质检总局、铁道部、国家环保总局、国务院法制办等九单位联合发出“建质[2003]177号文件《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》”，北京地铁公司按照北京市领导关于“国办秘书局转来国务院领导同志在《国外地铁安全事故的警示及对策》一文上的批示”，并针对《北京市公安局关于北京地铁当前存在的隐患及对策的报告》，结合北京地铁运营生产的实际情况，与相应的设施、设备、车辆及其运行状况，多次召开专题安全会议认真分析研究地铁的安全态势和对策，特别是针对177号文件提出的关于加强七个方面工作的意见，对照检查北京地铁的安全现状，制定了工作措施计划，立足着力抓好各项安全隐患排查、整治和防范措施的落实工作，使北京地铁安全管理工作得到进一步的加强。以下就北京地铁的工作情况作一汇报。
一、进一步提高对地铁安全工作的认识，强化北京地铁全体干部职工的安全意识
处于地下的空间，形成封闭的环境，聚集密集的人员，通风和疏散都受到极大的限制是地铁十分突出的弱点。如果一旦发生意外事故，伤亡损失往往非常惨重。近几年地铁又成为破坏与恐怖袭击的主要目标之一，地铁安全工作的特殊性和脆弱性日益突出。加强地铁的安全管理，做好地铁的安全工作关系到人民生命财产的安全，关系到国家经济发展和首都社会稳定，是一件功在当代、荫及子孙的大事。所以，我们必须要充分认识地铁安全工作的特殊性、复杂性和重要性，牢固树立“安全第一，预防为主”和“安全责任重于泰山”的思想，认真落实北京地铁“治、控、救”的安全保障体系，将维护地铁的安全、保障安全运营作为我们首要职责，作为一项长期的工作任务切实抓好。北京地铁从健全安全制度，落实安全责任入手，力求真正把地铁安全管理工作落到实处。通过采取有效措施全面提高地铁员工的安全意识，使人人真正理解北京地铁确定的“安全生产靠基础取胜，抓小防大，安全关前移”安全管理指导思想的内涵，积极防范地铁各类事故的发生，确保人民生命财产的安全，维护社会稳定的局面。
为此，北京地铁公司就“关于北京地铁安全隐患治理工作”进行深入研究，公司领导及时传达和学习了国务院和市政府有关部门文件及国务院、市有关领导的批示，认真分析了北京地铁的安全生产形势，并结合北京地铁特点，进行了总体工作部署，提出了具体工作要求。一是要再深入地汲取韩国大邱市地铁1号线发生火灾事故教训，进一步加强运营生产安全、消防安全工作，落实北京地铁各项事故突发预案，举一反三，全面检查安全防范工作。二是要进一步加强治安保卫工作，特别是加强对内部人员的管理。三是要进一步提高服务水平，为广大市民和各方乘客提供方便、周到、优质的服务。四是要进一步强化制度，坚决落实各级安全生产责任制，并保证信息畅通。五是针对地铁安全形势，在全公司所属各单位自检自查的基础上，进行消防、安全隐患全面大讨论、大检查、大整治活动。
二、全面贯彻《安全生产法》，依法落实安全生产责任制体系
1、贯彻《安全生产法》全面提高北京地铁公司的安全管理工作水平。
《安全生产法》颁布以来，北京地铁公司组织全体干部职工进行学习，先后组织培训班87期，在职干部职工共有13000余人参加培训，并组织考试合格。同时组织各级专职安全干部进行《安全生产法》、公安部61号令和国务院2号文件《关于进一步加强安全生产工作的决定》及北京市政府《安全生产条例法》的脱产学习，以及安全管理工作研讨会，加快提高专职安全管理干部的安全管理水平。在公司各次安全宣传贯彻工作中，始终由公司领导亲自挂帅，部室及所属单位主要负责人牵头，充分发挥党政工团齐抓共管的优良作风，加强协调，密切配合，充分利用报纸、宣传专栏、黑板报、征文、演讲等多种形式进行广泛深入的宣传和教育。连续三年分别举行安全月主题大型宣传活动，共制作悬挂横幅268条，张贴宣传画6612张，出板报1360余块，此外还办宣传专栏462块（期），编印各类安全报刊67期总计266版，举办安全知识竞赛22次，5800名干部职工参加了《安全生产法》知识竞赛答题活动，营造出积极学习、宣传贯彻安全法律法规的浓厚氛围。做到家喻户晓，人人皆知，使全公司干部职工充分认识到了自身在安全生产中的权利、义务和应承担的责任，及其不尽职尽责的后果。
2、建立健全地铁运营安全组织体系，夯实安全基础，明确责任目标
安全组织是实施安全管理的主体，是安全工作的组织保证。北京地铁三十多年安全运营实践证明，做好安全工作，必须狠抓基础建设工作，立足基础取胜。我们从健全安全管理组织入手，依据安全生产法律法规，结合安全运营生产工作实际，建立健全地铁安全管理组织三级安全网，分别负责各级安全工作的组织管理。逐级成立安全生产委员会，下设防火安全委员会、运营安全委员会、劳动安全委员会和交通安全委员会，所属分公司安全保卫科作为各级组织专职安全监察管理部门，负责其单位年度安全目标、计划的制定、实施、对策研究、监管工作以及各级安全组织的建设等任务。目前，北京地铁公司共有专职安全管理干部134人，640个班组配备专兼职安全员708人，占职工总数的7．3％。并已形成了一个从公司总部直到班组的健全的安全管理组织体系，实施着有效的安全管理职责。
北京地铁公司安全生产责任制充分体现了“职责清晰、层层管理、衔接紧密、覆盖面全、可操作性强”的特点。北京地铁公司坚持了每年度与各分司签订“年度安全目标管理责任书”，并建立了双向挂钩的考核制度。我们根据管理人员和一般职工不同的工作性质、任务，对各个职务、岗位的职责进行分层量化、逐项界定，分别制定了“工作标准”、“管理标准”及“岗位责任制”。各二级单位厂段结合实际进一步细化，从而基本上解决了安全管理“由谁负责、怎么负责、不负责怎么办”的问题。
同时，北京地铁针对一、环线老线车辆、设备老化造成故障率较高等问题，采取了积极防范措施。一方面不断强化广大职工的质量意识，树立其“质量问题就是安全问题”、“质量问题就是事故”的新观念，积极开展向“漏检漏修和维修不到位宣战”等活动，开展质量项点控制活动，推广精检细修的经验，确保车辆设备的良好状态。另一方面，针对车辆设备的老化问题，我们加大科技投入，开展科技攻关，并加大对车辆设备进行技术改造，面对一时难于解决的问题，我们分门别类，制定了预防事故“十防一百条措施”和“二十三项重点部位承包责任制”，从上到下，从公司领导、各分公司领导直至班组职工，层层承包，逐级负责，死看死守，严密监控隐患状态，防止事故发生。
公司改制后，及时按照安全生产法的要求与地铁运营实际情况，组织对安全生产责任制进行系统完善和补充，出台了相应的安全生产责任制、消防安全责任制、运营安全责任制、交通安全责任制、劳动安全责任制，从各级领导、各级组织、单位、各个岗位细化了相应的安全生产职责范围，同时还完善了公司安全生产监督职责体系，制定出台了干部安全责任追究制度等，配以安全生产其他相关责任制，如签订了安全生产承包责任书、交通安全责任书、消防安全责任书等，从而细化了安全责任制的内容，并形成了完整健全的安全责任体系。
三、北京地铁公司安全管理工作的基本情况
1、建立北京地铁“治、控、救”安全控制体系。
在长期的运营生产实践中，我们以“抓小防大、安全关前移”的地铁安全管理思想为出发点，建立了一套“治、控、救”相结合的安全控制体系，“治”是治理安全隐患和不安全因素；“控”就是加强管理，控制各种隐患和不安全因素；“救”就是在发生险情和故障的情况下，以最快、最有效的办法减少损失，恢复运营。我们始终坚持围绕着“人、机、环、管”四大要素开展工作。大力推进安全基础建设的可持续发展。通过在全体职工中开展“向违章违纪宣战”、“向漏检漏修和维修不到位宣战”等活动，以及各类安全教育与培训工作，不断提高全体员工的安全意识和综合素质。对车辆设备做到精检细修，对影响安全运营的故障加强分析，发挥科技优势，开展专项治理，有效降低故障率，提高了车辆、设备的运行技术水平。在环境方面我们不断加强对施工作业及各类生产活动内、外环境的管理和整治。特别是随着城铁13号线、八通线的开通，针对其新的特点，加强与公安及沿线各区的合作，努力取得媒体支持，密切联系配合，共同创造良好的安全运营环境。
为不断挖掘加强“治、控、救”安全体系控制功能，北京地铁公司坚持一年一度的安全工作会制度，分析安全形势、明确工作思路、制定安全目标、研究有效对策、完善体系功能；坚持每年二次的暑期和冬季运输工作会制度，对如何顺利完成这两个重要阶段的工作进行动员、做出部署；坚持安全例会制度，及时分析我们的安全状况和形势，力图准确地把握安全动态；坚持每周一次的安全生产交班会制度，协调解决安全运营生产中每一个实际问题。实现不断发挥“治、控、救”安全体系控制的积极作用。
2、建立健全安全管理规章规定，营造安全管理制度化氛围。
严格科学的规章制度是我们强化科学管理的前提。经过多年努力，北京地铁已建立起一套较为完善的规章制度，公司目前已有现行安全管理规章50个，技术管理规章18个；二级公司制作安全文件汇编7册，安全管理规章136个，技术管理规则32个。这些规章制度基本涵盖了地铁运营生产安全的各个方面，为确保运营安全发挥了重要作用。
2003年北京地铁在又一次改制后，公司在企业安全生产责任制、职工工作岗位安全操作规程、特种设备管理规定、安全生产教育培训规定、安全生产检查制度、安全生产奖惩制度、劳动用品发放制度、职工因工伤亡事故报告处理规定等八项管理制度方面，结合改制和安全运营管理实际情况又进一步进行编制、修改、补充、完善工作。使地铁干部职工在开展安全管理工作中有法可依，有章可循。
特别是针对改制后基层单位的变革情况，各级领导充分认识到基层单位始终是地铁安全工作的重要组成部分。为此，北京地铁在认真总结以往成功经验的基础上，不断强化基层单位安全管理的效率和效力，适时推广他们的成功经验和做法，目前7个基层单位都系统地对各自的安全管理制度进行规范和完善，出台了各自的《安全管理制度汇编》，在安全管理职责得到落实的同时，形成了各自的管理特色。为今后安全管理的进一步细化、规范化和科学化打下基础。
同时，北京地铁充分注意到，在随着地铁车辆、设备、管理的不断变化，以及轨道交通的多层次、立体化发展，要求我们必须从实际出发面对新情况，新特点，要及时对规章制度进行补充和完善。如：13号线、八通线是北京以地面露天运营为主的线路，与地下运营相比，受雨、雪、雾、风等外界影响较大，行人穿越线路等问题频频发生，我们及时调整制定相关安全管理规定，保证了安全运营。
3、科学探讨对安全管理工作新模式，加快安全监管的实效性
严格有效地安全管理离不开强有力的安全监督。随着改革步伐的加大，管理体制、运营机制、行车设备也都发生了很大变化，为此我们进行了安全管理模式的探讨。
（1）研究、实践安全管理工作新模式，实现两个观念的转变。
对安全事故管理的“事后分析”是一般常规作法，即在出了事故后，才根据事故的情况，提出对策，防止再次发生。但这种做法属于下策，极易形成疲于应付的被动局面。在安全管理中，我们提倡的是：预防为主、超前防范、安全关前移，所以在安全管理中实现了两个转变。一是由事后分析向超前预测转变。运营生产实践证明，真正掌握安全主动权，必须建立超前防范的机制和手段。
我们通过完善的安全分析和监察网络及时分析掌握事故发生前的苗头和征兆，研究安全对策，对症下药，从小事中发现倾向性的问题，搞好预测、预想和预防。并运用相应的对策，防止大事故的发生，比如我们从历次安全检查中加以汇总，找出了影响安全的几个倾向性问题，及时克服“重视大问题，忽视小情况”的问题，确立了“抓小防大”事故的超前防范的管理思想，有效地杜绝了事故的发生。二是由查找事故的直接原因向剖析事故的深层次原因转变。变“就事论事”为“就事论理”。对发生的事故要由此及彼，由表及里，透过现象看本质。从领导层、管理层上剖析深层次原因，然后从加强管理的高度，研究制定有针对性的措施，从根本上解决安全工作中的问题。
（2）转移安全监管工作重心，保证安全监察的有效性
一是转移安全监管重心，加快现场作业监控检查频率，实施安全检查与制度化监察相结合机制，把安全检查列入每月生产计划，加大作业过程动态控制。其次建立安全管理工作新模式，防止以管代监或以监代管。管理工作应建立完善的监督机制，同时还应进一步突出安全监察工作的实效性，注重内部监管与外部监控相结合，努力构筑一种“内管外控”、“纵向管理与横向包保”相结合、同体管理与异体监督相结合的全新模式，组织开展北京地铁各工种岗位的联合安全监察体，开展纵向与横向的安全力度监控检查。通过过程和效果的双重检查考核，确保安全生产的有序可控。
（3）建立抢险指挥体系，完善抢险救援工作预案，强化人员培训和系统救险功能辟。
为迅速有效处置北京地铁的运营事故及各类突发事件，我们认真总结以往的经验教训，组织编制了《北京地铁地铁运营突发事件应急处置办法》，并在实践中不断补充完善。该办法对北京地铁因机车车辆、供电设备、通信信号、机电设备、线路设备等故障而引发的事故，以及发生火灾、爆炸、毒气袭击等事件的处置从组织指挥、报告程序、抢险力量组织、救援工作开展、现场事故调查、接待新闻采访、以及客流组织疏导和事故现场以外区域的防护方案都制定了详细的工作预案，用以指导各专业人员迅速处理各类突发事件。
针对韩国大邱地铁发生特大纵火案中所暴露出的问题，我们组织各专业人员，结合北京地铁的具体情况，进行了认真的研究。制订了北京地铁火灾、爆炸、毒气袭击等人为破坏事件先期应急处置工作要点。此要点作为在事故第一时间内的应急处置，我们特别注意与北京市整体的防爆处突工作相结合，使地铁综合抢险功能进一步加强。
北京地铁运营公司所属7个生产单位均建立了专、兼职人员共同组成的抢险救援组织，形成了抢险救援网络，并绘制了相关的交通路线图。目前，公司现有抢险车辆22部、专职抢险人员52人、兼职抢险人员368人。供电公司设有专职消防抢险队，车辆一公司、车辆二公司、线路公司、通号公司、机电公司设有专业抢险队，均配有专用抢险车辆和救援工具备品。
近期，北京地铁结合地铁及露天线路运营实际发展，为做好突发事件应急处置工作，在原有抢险设备的基础上，又投资522.43万元购置了抢险用呼吸器；投资59.5万元为一、环线各站购置了防爆桶；投资23.45万元，购置了应急用小型呼吸器，配置于所有的地铁车站和重点、要害机房、工区；根据消防工作的需要，投资266万元购置灭火器材；调整、改造站台、站厅疏散通道，事故应急照明系统；进行了车站疏散标志的改造，并将对全线车站进行安装施工，从而进一步提高了抢险工作的硬件水平。同时我们制定了关于抢险演练工作的有关规定和制度，通过几年实践，我公司的抢险救援体系得到了不断的完善和强化，做到了人员、器材、措施的三落实。
为落实预案和提高抢险人员的技能，运营公司制定了抢险演练制度。各公分司根据自己专业不同制定了抢险演练计划，并按规定进行演练。2004年北京地铁公司开展抢险演练工作情况如下：
公司元月份组织了“列车爆炸迫停在隧道内的应急处置”演练；各分公司均进行了“消防” 演练；车辆一公司、二公司分别进行了 “列车掉道起复”“列车火灾”和人员疏散的演练；客运公司进行了突发事件“车站工作人员抢险和乘客疏散”的演练。
4、目前北京地铁安全隐患排查整治工作情况
地铁车站站台、站厅、通道等人员集聚处疏散能力及状态、疏散标志设置、应急照明设备状况经整改已符合消防规定；地铁公司在车厢内设置了1584块消防宣传广告；地铁开展专项整治通风亭、出入口被围堵处共29个，目前已解决22处，另有7处正在解决之中；35KV旧变电站清理废油工作共7处，目前已完成4处，其余3处正在处理之中（八宝山、建国门、前门站）；1、2号线防灾报警、防排烟系统、加装气体灭火系统、消火栓加装、消防给水改造等五项治理工作已列入1、2号消隐改造工程项目计划，地铁公司将按计划逐步完成各项消防改造任务，其中：防灾报警32个站、防排烟系统30个站、加装气体灭火系统32个站、消火栓加装32个站、消防给水改造32个站。
通过地铁安全隐患排查整治工作，以加快北京地铁消除各类事故隐患的速度，落实预防事故的各项措施，确保地铁安全运营，为地铁广大乘客提供安全优良的出行乘车环境。
5、北京地铁开展公众安全宣传教育情况
为确保地铁安全运营，北京地铁公司制定了安全宣传教育计划，其目的是为了提高乘客乘坐地铁的安全意识，自觉执行乘坐地铁的有关规定，掌握和提高地铁突发事件发生后的自救、互救和逃生技能，最大限度地减少人员和财产损失。
（1）阶段性工作与年度计划相结合，以阶段性工作成果促进年度计划的实施。
根据年度内不同时期的活动特点如“春运”、“安全生产月”、“119消防宣传日”等组织相关“宣传周”“宣传日”在地铁车站举行活动。在活动中营造浓厚的宣传氛围，悬挂横幅、串旗、彩旗，设置宣传台，由相关领导、工作人员向乘客发放宣传品，回答乘客咨询，向乘客赠送安全知识纪念品等。
（2）开展地铁网站进行有关安全规定、安全知识、自救逃生技能、安全法规等知识和规定的登载。
（3）积极主动与新闻媒体配合，取得其支持，进行相关安全知识和情况的报道，扩大宣传范围和力度。
（4）运营公司安全部门编制“地铁乘客须知与避险手册”“乘客遇险怎么办”等宣传材料，在各项活动中向乘客发放。
2004年计划落实情况：
根据年度计划2004年元月份印制年历（挂历）15000本；安全宣传台历15000本，安全知识板历5000本。并向乘客及职工进行了发放。
2004年1—3月，积极与新闻媒体配合进行了有关安全知识的报道和连载。共进行9次，其中北京晚报连载4次，晨报连载2次，北京青年报登载1次，北京电视台报道2次。
公司安全部门完成了“地铁乘客须知与遇险手册”的编制，并对其进行了分解，制定出“乘客遇险怎么办？”的宣传教育材料，同时与正秋公司合作完成了部分印刷。
4月23日完成了部分重点站站厅宣传品发放柜的安装（如复兴门、西直门、东直门、建国门、阜成门、军博、东单），并于25日起开始发放宣传材料，计划发放材料时间5天，每天发放6万册，共发放30万册。有关宣传材料报上请予指导（注：4月份为重点站试点）。
5-6月份开展的“公众安全宣传教育周”活动，并在重点站实验成功后，开展在1#、2#线各站进行“宣传柜”的安装，按年度计划安排进行对公众的安全宣传品发放和有关宣传教育工作。
11月3日至9日定为地铁公司“119”消防宣传周。北京地铁报开辟“119”消防宣传专栏，刊登防火知识、法规规定及有关文章；各单位要在公众场所、厂、段、车间、班组设立消防宣传栏、消防宣传灯箱、黑板报、简报、横幅、安全知识竞赛、网站等多种形式进行广泛宣传教育活动。要求各单位要召开“119”消防日宣传活动会议，进行认真研究、周密部署，积极动员职工群众投入到宣传活动中来，掀起消防宣传活动高潮。11月9日上午公司各单位要在辖区（地铁重点车站：西直门、复兴门、前门、建国门、东直门站）设立“119”消防日宣传站，发放地铁消防安全知识材料；收集对消防工作的意见和建议等；开展消防知识咨询；发放市政府致法人、市民公开信等活动。
公众乘坐地铁的安全宣传教育工作是一项长期的工作，我们要使之形成制度化、系列化、规范化。努力提高乘客的安全意识，自觉遵守地铁乘车规定，掌握自救逃生技能，以确保安全出行，确保地铁安全运营。
2008年北京轨道交通线路里程将达到300公里，多层次、立体化的发展也给我们的安全运营管理工作提出了新的要求。为此，北京地铁牢牢把握“安全是地铁的生命线”这一永远的主题思想，认真贯彻落实我们的“安全是基础，服务是根本，效益是目标，管理是手段。”的工作方针，团结北京地铁万名员工决心以改革创新的精神，与时俱进、开拓进取，再创北京地铁安全生产新佳绩。
北京地铁公司
2004年11月11日
认真整改安全隐患 确保地铁运营安全
上海地铁运营有限公司是上海轨道交通的骨干企业，目前负责一、二、三号线的运营管理任务，线路总长65公里，共计48座车站，其中地下车站23座，地面车站9座，高架车站16座。目前日均客运量超过130万人次，最高日客流达179.2万人次。自公司成立以来，一直得到国家建设部、市府、市建委等各级领导的关心、指导和帮助。公司始终把地铁运营安全放在企业各项工作的重中之重，强调运营安全是企业的生命线。近年来，特别是韩国大邱地铁发生火灾之后，市府专门召开相关会议，公司也多次召开安全生产专题会议，研究整改措施，积极发动干部、职工通过多种有效的办法，查找不安全隐患，并邀请市安全生产监督管理局、市公安局、市消防局、轨道公安分局来公司协助检查、指导。通过大量的工作，查找出各类隐患共有11大项，落实整改经费，明确责任单位和时间，对一些重大隐患及时向上级汇报，积极争取支持，确保地铁运营安全。根据建设部召开地铁安全管理工作会议要求，现将我公司就《进一步加强地铁安全管理工作的意见》落实情况汇报如下：
一、加强领导，明确职责，充分认识运营安全的重要性
坚持以“三个代表”重要思想为指导，以全面实施《中华人民共和国安全生产法》为主线，坚持“安全第一、预防为主”的方针和“谁主管、谁负责”的原则，认真落实逐级安全责任制，明确安全职责，齐全安全管理网络，牢固树立“地铁运营无小事”的观念，进一步完善各项规章制度，落实各项防范措施，以高度的责任心和使命感，扎扎实实地把地铁运营安全工作落到实处。
随着城市轨道交通事业的不断发展，对现代地铁运营安全管理要求越来越高，安全工作始终是企业永恒的主题，公司各级领导历来都十分重视。地铁运营的特殊性，决定了地铁安全工作的重要性，由于轨道交通具有线长、点多、面广的特点，客流密集，特别是地铁深埋地下，环境封闭，在通风、客流快速疏散等方面都受到很大限制，对运营安全防范带来了很大的难度。尤其是近年来，一些国家的地铁成为恐怖袭击和人为破坏的重要目标之一，对社会造成的影响要明显高于市内其他的公共交通工具。这些突发事件很难防范，而且一旦发生，往往后果不堪设想，危害相当严重。去年韩国大邱地铁特大纵火案以及年初莫斯科地铁爆炸案等就是典型的事例。因此，对轨道交通来说，做好安全工作不仅关系到国家和人民生命财产，而且社会影响大，所以做好地铁安全工作具有特殊的重要意义。
二、加强检查，落实整改，确保地铁运营安全
为吸取韩国大邱地铁发生特大火灾等事故教训，公司多次召开专题会议，部署具体整改工作，落实具体防范措施。涉及的主要整改项目有：
1、拆除地铁一号线设备、管理用房小空调321只，由于室外机大部分安装在吊顶夹层内，散热效果差，且使用时间长，造成安全隐患，现改成VRV（小型集中式空调系统）。通过改造，不仅大大降低了站内空调的散热量，拆除了大量的临时线，保证了安全，同时提高了车站空气质量和制冷效率，改善了车站职工和设备用房的工作环境。
2、一号线增加消防无线通讯系统，确保地铁车站一旦发生突发事件能满足消防抢险队员在车站出入口附近主要地面道路、站厅、站台及区间隧道范围内消防指挥员与战斗员之间的通话呼叫，实行无线通信联系。另外配置无线对讲机110对，加强车站内的通讯联络。
3、配置防毒面具178套，己分发到23座地下车站，并对职工进行了专业培训，以备紧急状态下随时取用。
4、地铁列车车厢内改造了车载灭火器支架，增设了256套灭火器材，并在车厢内的醒目位置设置发光式的指示标志，注明取用方法，方便乘客在紧急状态下使用。
5、地下车站应急疏散指示标志不规范，数量不足，现增加21701只灯光疏散标志，同时增加了三号线安全禁令标志116条，完善安全防范措施。
6、一号线12个地下车站站台增加水喷淋设施。
7、拆除部分车站影响通道疏散的商铺，共拆除人民广场、徐家汇等车站商铺135家，拆除营业面积1300平方米。同时增设地下车站疏散门46处，总计长度245米。
8、今年4月份接管三号线前，被盗S棒45根，通过增加技防、物防、人防设施，目前盗窃现象明显减少，确保了运营安全。
9、对一号线车站安装屏蔽门。经过大量的前期试制准备工作，选择客流量相对较小的衡山路站作试点，为一号线全线安装屏蔽门积累技术和施工经验，目前正在进行各项试验，争取早日上马。
10、加强车站危险品查堵工作，2003年共查处2724件，收缴1431件，治安拘留180人。2004年1至10月份查处2694件，收缴1507件，治安拘留54人
上述各类整改费用投入除屏蔽门外共6500万元左右。
三、加强防范，完善预案，提高处置突发事件的有效性
为及时有效地处置在轨道交通车站、电动列车、区间线路等处发生危及乘客人身安全的特大火灾及爆炸、毒气等案（事）件，减少国家财产和人民群众生命的损失，根据上海市地铁抢险指挥部要求，在原有《上海地铁运营有限公司轨道交通火灾、爆炸、毒气案（事）件的现场处置预案》的基础上，结合公司实际情况，对预案又进行了具体的细化，并具有可操作性。
每年与轨道公安分局联合开展大型处置各类突发事件的综合演练，并进行认真总结，不断完善，收到了较好的效果。各专业分公司结合当前多线运营的实际和轨道交通地下、地面、高架立体式运营构架的特点，经常开展日常演练，增强职工防范意识，提高处置突发事件的应变能力和操作水平。
去年11月9日，为贯彻建设部《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》精神，提高本市公安消防部队和地铁员工处置轨道交通突发事故的能力，掀起本市第十三届“11.9消防日”活动高潮。由上海市消防局、轨道公安分局、上海地铁运营有限公司联合举办的“地铁灭火救援演习”在地铁二号线人民广场车站隆重举行。上海市副市长杨雄，市建委、公安局、消防局、交通局等各级领导参加了观摩。市消防局出动30余辆消防车，共有公安民警及地铁职工近千人参加。此次演习是公司成立至今最大的一项演练活动，具有涉及面广、级别高、规模大、模拟性强的特点。
今年八月，结合地铁反空袭、反恐怖活动，公司组织民兵与上海市警备区、市民防办等单位开展了防化救援演练，同样取得了圆满成功。
通过开展各类演习，对应急处置预案的科学性、适用性、可操作性是一次实战检验，更主要的是广大职工从模拟火灾扑救中体验到实战的感受。我们将通过演习进行不断总结，逐步完善、细化，进一步提高处置突发事故的应变能力，并逐步形成长效管理机制，确保地铁一方平安。
四、加强宣传，强化培训，提高运营安全的有效性
轨道交通运营安全是运营企业生存与发展的生命线。从1993年5月，上海地铁一号线南段建成通车以来，上海轨道交通运营已逾11年。我们始终把狠抓运营安全作为贯穿每年工作的主题，坚持不懈地强化安全教育、培训和管理，在实践中不断总结安全工作的得失，主要存在以下2点不足：
1、运营安全管理上尚有薄弱环节。近年来，随着上海轨道交通从单线运营到多线运营，广大市民对轨道交通依赖程度越来越大，对运营管理提出的要求也越来越高。公司员工的安全意识、危机管理意识和安全责任心还不够强、员工处理突发事件和化解各类危机的能力还比较薄弱。
2、员工队伍素质尚不能完全适应轨道交通快速发展的要求。随着轨道交通快速发展，对专业人才需求量十分大，公司有很多新进员工，缺乏丰富的实践经验，对突发事件的处置能力还不够强。
针对这些状况，需要我们进一步加强人才培养，加大岗位技能、各类事故案例等教育培训的力度，加强宣传教育，不断增加干部和职工的安全意识及业务技术水平。
在宣传教育方面，我们通过开展“安全管理年”、“安全生产月”、“119宣传日”、“安全生产金点子”等多种活动，并以此为载体，加强宣传教育，增强职工安全防范意识。针对韩国大邱地铁火灾事故，我们及时辑录了国内各新闻媒体报道选编成册、对日常运营中发生的各类安全事故，我们及时编成《事故案例》印刷成小册子，供职工组织学习，认真吸取教训。同时还通过《地铁报》、《地铁风》、地铁车站荧屏广告等多种形式进行广泛的宣传，营造一种“人人讲安全、安全为人人”的良好氛围。
在强化职工培训方面，我们每年年初制定计划，进行有序培训，对新进职工进行三级教育，对各基层单位安全责任人，安全保卫干部进行上岗培训，特殊工种，列车司机，消防环控值班人员，总调所工作人员每年进行复证，做到持证上岗，同时还组织各车站值班站长业务培训。
通过加大宣传、教育、培训力度，有力地提高了干部和职工的业务素质和技术素质，为确保运营安全创造了有利的条件。
五、目前上海轨道交通运营安全面临的主要问题
1、运能与运量的矛盾相当突出。轨道交通快速增长的客流，以及受车辆总量不足、采购滞后、设施设备不到位等客观条件制约造成的运能“瓶颈”，对运营安全带来较大隐患，成为困扰上海轨道交通运营安全的一个重要因素。按照上海轨道交通目前的车辆配置数，在国际上与其他城市相比，相当于仅用1/3~1/2的运能来承担其他城市同样的运量。尽管公司已想方设法挖潜增能，但运能与运量的矛盾仍十分突出。
2、运营设施设备不到位，制式不一致。一方面，运营设施设备尚未完全到位，如三号线仍处在试运营阶段，车辆、自动信号系统尚在调试运行中。另一方面，车辆、信号、自动售检票系统等既有的运营设施设备在制式上不统一，不兼容，而且备品备件又不通用，既对安全运营增添了难度，又增加了运营成本。此外，部分设施设备投用时间较长，一号线设施设备老化问题比较严重，车辆等已经进入大修。这些问题，对轨道交通正常运营造成了较大的影响。
3、已经交付运营线路潜在安全隐患对运营安全带来很大压力。由于各种因素，个别已交付的运营线路存在着边运营，边对安全隐患进行整改的状况。这些安全上的隐患对轨道交通正常运营带来很大压力。目前三号线正在申报市消防验收。
4、外部因素对运营安全造成很大影响。许多在建、新建、改建工程对轨道交通正常运营带来影响。目前，仅轨道交通在建线路等需运营公司配合的项目就有13项。外来的人为因素也对轨道交通正常运营构成较大威胁。据统计，近年来，由于外来人员或乘客擅自进入隧道、轨道等各种原因侵入限界的事件时有发生，最近两年频率更高，几乎每天1起，据统计今年1至10月份共有248批，321人因各种原因进入，而且在轨道交通线路自杀情况也较较以往增加，这样都不同程度对运营造成了影响。
5、新线设计、建设中的一些问题不能满足运营需求。这实际上也反映了在轨道交通设计、建设中还缺乏一些需严格执行的规范标准。
我们必须正视上述这些影响轨道交通运营安全的各类问题，并要集中精力，通过采取各种行之有效的措施，切实解决好这些问题。
六、轨道交通运营安全管理的对策和思考
轨道交通运营安全工作关键在于抓好管理，抓好落实。近年来，我们坚持以安全运营为中心，狠抓运营质量，初步形成了较为完善的安全保障体系和安全管理网络，在员工中进一步强调了“安全乃企业立身之本”的观念，在运营安全管理上强化各项措施：如健全安全责任体系，落实安全生产责任制，设立安全责任风险抵押金，坚持领导干部安全责任追究制，对15分钟以上晚点无理由追究相关单位和领导责任，进一步强化安全激励、约束机制；建立健全了一系列安全生产制度和安全操作规程，配合有关方面着手制定《上海市轨道交通安全运营技术规范》，细化各类应急预案，使其更具操作性；加大安全整改力度，提高安全管理水平，加强安全检查、考核，及时消除安全隐患；通过各种途径和手段强化安全教育和培训，提高员工安全防范意识和安全技能，积极开展运营演练，增强突发事件处置能力；对影响运营安全的设施设备各类隐患集中开展专项整治，对难点问题进行专题研究，加强运营设施保障，不断提高设施设备完好率，确保运行状态良好；加大运营安全投入，公司与市科委确定了影响运营安全的八大课题，并联合投入1500万元，组织专业力量专门进行课题攻关，强化安全技术保障。公司通过强化各项措施，使运营安全处于受控状态，运营质量不断提升，运营图兑现率和列车正点率逐年提高，运营晚点大幅下降。
在积极采取各项措施的同时，我们认为，在加强轨道交通运营安全管理上有以下问题值得思考和探讨：
1、建立运营安全评估体系，全面评价运营安全状况
随着全国各大城市轨道交通的快速发展，轨道交通承担城市公共交通客运任务的比重将越来越大，对安全正点运行的要求也越来越高。轨道交通各个系统与设备的可靠性、运营过程的安全性以及处理事故和故障的及时性是安全正点运行最重要的三个因素。如何正确、客观地评价运营安全状况，提出安全性、可靠性改进措施，就需要建立轨道交通运营安全评估体系。从今年开始，与高校联手，由市科委立项，开展轨道交通系统的安全性与可靠性问题研究，建立整个系统的安全性与可靠性模型，并开发相应的评估软件。通过对轨道交通运营安全评估体系方面的研究和探索，对正确评价自身运营安全现状，修正管理偏差，提高运营安全综合管理水平具有十分重要的意义。随着国内各大城市轨道交通相继投入运营，国内轨道交通行业如能建立科学有效的运营安全评估体系，确定统一、规范的安全评估标准，将对整个轨道交通运营的发展起到很好的促进作用。
2、强化运营安全管理措施，有力确保地铁运营安全
一是利用多种载体，加大消防宣传力度，增强市民安全意识；二是完善修订各类预案，具有可操作性；三是加强地铁各类安全设施的日常检查，将此项工作作为管理制度加强考核；四是在列车车厢内安装对讲系统，保证紧急状态下乘客同司机之间的联络，加快处理安全事故的速度；五是增加地铁疏散的指示标志，为特殊情况下的疏散做好导向；六是今后在设计中，将隧道上方的电缆放到地下，以解决逃生通道问题；七是充分发挥安保、稽查大队的作用，并利用安检仪等设施，进一步加大危险品检查的力度；八是继续对职工加强各类预案的培训和演练，提高职工突发情况的应急处置能力。通过强化以上措施，进一步加强地铁安全防范，确保地铁运营安全。
3、提前介入工程建设环节，实现运营安全保障前移
运营方是轨道交通工程的最终用户。在轨道交通建设过程中运营方的及早介入，有利于运营方及时发现问题，与建设管理等单位共同研究解决，完善工程建设，从整体上提高轨道交通建设、运营水平，使工程建设和运营接管紧密衔接；有利于运营方全面深入掌握设施情况，特别是隐蔽工程的情况，做好投用后的使用管理和日常维护保养；有利于缩短交接和运营准备时间，使工程项目及时投运，发挥投资效益。运营方提前介入工程建设环节，加强与线路的设计、建设单位沟通，把运营安全保障工作前移，对避免二次整改，节约投资，及早发现线路、设备采购存在的问题，确保新线投用后安全运营具有十分重要的意义。提前介入工程建设环节，需要从机制上加以完善，在内容上加以深化，由于提前介入涉及轨道交通的各个方面，要制定有关规定，使工作有章可循，规范运作。我们在这方面也正积极尝试，配合有关方面拟定了《关于上海市轨道交通线路运营单位介入工程建设的方案》，提出了在轨道交通新线项目建议书编制阶段，运营企业确定后，应立即组织运营相关人员介入，并明确了介入的形式和不同阶段介入的内容，从而实现运营安全保障前移。
上海地铁运营有限公司
2004年11月11日
贯彻落实《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》的情况汇报
广州地铁始终高度重视安全生产工作，以江泽民同志“三个代表”重要思想和“安全责任重于泰山”的讲话为指导，遵循“安全第一、预防为主”的方针，充分认识到地铁安全生产工作的特殊性、复杂性和重要性，在地铁建设、运营管理过程中，始终把安全生产工作作为第一重要工作来抓。
接到建设部等九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》后，我司卢光霖总经理立即作出 “安全生产是企业的生命，必须高度重视”的批示，要求各部门按《意见》精神狠抓落实。总公司及各事业单位、子公司立即组织全体员工学习了文件精神，组织各层级和专业人员进行了细致的研究，根据《意见》的指示逐条对照落实，按文件要求制定了细化落实的措施。总公司组织了安全管理专职人员对各层级落实的情况进行了检查和评估，以有效的手段确保各项措施的落实。
通过贯彻落实《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》，进一步提高了广州地铁的安全管理、设计建设和运营安全的水平。现将我司贯彻落实建设部等九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》的情况和做法汇报如下：
一、进一步健全和落实安全法规和制度，落实安全生产责任制
地铁安全管理的法规和标准体系，是实现地铁建设、运营和管理法制化和规范化的基础，也是实现地铁安全、健康、持续发展的根本。广州地铁高度重视地铁安全管理法规和标准体系的建设，积极主动参与地铁法规和行业管理标准的制定工作，不断完善企业内部的安全规章制度，实现依法依规严格管理。
首先，树立“以我为主、为我所用”的思想，从推进地铁发展的角度，积极主动参与地铁法规和行业管理标准的制定工作。组织有关专家积极参与《地下铁道设计规范》和国家《城市地铁应急预案》等技术规范和技术标准的制订。积极探索和制订刚性接触网与第三轨结合的供电系统技术标准；屏蔽门与安全门系统技术标准；地铁VI图形与色彩系列标准；线性电机运载系统设计、安装、运行技术规范等。同时，结合广州地铁建设和运营管理的实践，积极收集和总结《广州市地下铁道管理条例》的实施情况，主动配合和推进《广州市地下铁道管理条例》的修改和完善。
其次，健全和落实安全规章制度，保证安全生产事事有章可循。根据《安全生产法》等的相关法规要求，严格执行国家、省、市的各项安全生产、消防安全的法律法规，结合地铁安全工作的特殊性、复杂性和重要性，制定了一系列行之有效的安全规章制度，做到安全生产管理工作有法可依，有章可循，保证了安全生产工作顺利进行。建立了以安全管理制度为统领的，包括安全操作规程手册、事故管理规程、应急处理预案等在内的安全规章体系。根据《安全生产法》和《意见》的要求，修改完善了《安全管理办法》等规章制度，确立了“治防控”的安全管理机制，以制度来规范安全管理各个环节，以规范化保证安全，确保达到事事有章可循。
地铁行业是高风险的行业，不折不扣地严格落实安全生产规章制度是地铁安全的保证。我们以“铁的要求、铁的纪律、铁的制度”，从严管理、从严要求。通过经常性规章制度培训和学习，让员工清楚理解规章；通过经常性检查督促，让员工严格执行规章；通过经常性分析事故苗头、事故隐患后果，让员工认识到遵章守纪就是保护自己、保护同事、保护企业、保护家庭。
安全责任重于泰山，我们按照“守土原则”落实安全责任，推行“千斤重担人人挑、人人身上扛指标”的安全目标管理理念。从总公司总经理、总部经理、部门经理、班组长直到每个员工，均签订安全生产责任状，明确各层级和每个岗位每个员工的安全生产责任，形成了全面的安全生产责任制体系，将安全责任和安全目标层层分解、层层落实。实行“一票否决制”，建立安全责任追究机制，将安全生产责任状完成情况作为每层级领导、每位员工的绩效考核、岗位晋升考核标准之一。
为落实《意见》精神，建立了广州地铁安全评价标准和管理办法，定期对各事业总部、子公司进行安全评价和考核。提出“零宽容”的要求，严格按照“四不放过”的原则，对事故苗头和安全隐患进行分析和处理，坚持从管理上找原因、查漏洞、订措施，通过分析查找原因、整改隐患、完善规章来改进管理，举一反三地防止同类事故重复发生，认真落实“预防为主”的方针。在各级管理人员中树立“事故发生在基层、事故的根源在管理层”的管理责任意识，切实做到事事有人负责。
二、严格工程管理，控制新线建设风险
地铁工程是百年工程，质量要求高，技术复杂，新线建设任务繁重，工期紧迫，安全生产文明施工要求高,安全工作具有特殊性，因此，广州地铁新线建设严格按照基本建设程序、工程建设标准规范和施工验收规范进行规划、设计、建设和验收。
在地铁工程建设可行性阶段，组织有资质的单位和专家对线路的安全可靠性、运营状况安全性进行专项论证，并进行环境影响评估和沙层地震液化判别等专题分析。同时，还论证了施工方法的安全性，包括工程本身的施工安全及对周围环境的安全影响。按照国家勘测设计有关规定，通过招标选择符合资质要求的单位承担设计过程咨询审查以及施工图审查（政府建设主管部门授权有资质的单位进行审查）。勘测设计单位必须符合国家规定的资质要求。
目前，新线工程已按国家关于建设项目安全评价的要求，委托有资质的单位召开了新线工程初步设计安全预评价报告评审会，对新线进行建设项目安全预评价，确保建设项目实施后的安全保障，是我国地铁工程项目的首次安全评价，也是广州市安监局首次派出安全生产专家参加的对大型工程项目的安全评价评审，对于贯彻落实《安全生产法》，加强对“三同时”工程的监管，将起到示范作用。
在初步设计阶段，编制了安全方面的专篇设计内容。初步设计必须经市地铁工程设计审查委员会审查批复后，方可进入施工图（或施工招标）设计阶段。
我司及时办理工程安全报建，主动接受政府部门对安全管理的监督检查。及时向施工单位拨付工程安全措施费，确保其施工现场安全保障设施的投入。针对地质情况和施工周边房屋安全的问题，制订二级专项应急抢险预案，一级是施工单位的预案，二级是业主的预案。施工前必须按规定进行有关各方参加的施工图纸会审。督促施工单位完善施工组织设计方案。施工组织设计方案必须按规定程序报审报批，施工方案中必须有安全有关内容，包括安全目标、责任制、保证体系、详细措施、紧急预案等。
在建设施工阶段，为确保工程实施过程中的安全，在设计方案稳定过程中，不断对工程所采取的结构形式、施工工法等作详细的分析和论证，以保证实施过程的安全。针对地铁参建单位中有部分项目经理负责人和安全管理人员变动较大，有些施工、监理单位首次参加广州地铁工程建设的情况，我司发布了《广州地铁工程建设安全文明施工管理办法》和《广州市建设工程现场文明施工管理办法》，要求各参建单位主要负责人和安全文明施工管理人员熟悉并掌握广州市地铁工程安全文明施工管理办法及有关规定，不断提高参建人员安全文明施工意识，切实加强广州地铁工程建设的安全生产和文明施工管理，确保各参建人员的人身安全和国家财产不受损失。工程建设实施中实行“小业主、大监理”的管理原则，通过公开招标选择符合资质要求的监理单位进行施工安全管理，监理招标及合同强调监理对安全的监督管理。
三、充分发挥“一体化”经营优势，切实提高地铁先进性、可靠性和安全性
广州地铁在新线设计、建设、开通运营过程中，充分发挥“一体化”经营体制优势，有效实现了企业资源的整合，通过安排地铁技术人员全过程参与地铁新线的规划、设计、建设和调试，将地铁安全的关口前移到设计、建设阶段，将地铁运营的概念贯穿地铁建造的全过程，保证地铁线路按时、安全、顺利、高水平的建成和开通运营。
在新线规划设计阶段，我们组织技术人员有效介入，在总结既有线路建设和运营的经验教训，将运营现场的经验与实际问题带到规划和设计工作中，使规划设计充分考虑地铁建设和运营安全的需要，在规划设计中充分预想到乘客换乘条件和紧急疏散的能力，避免在已经出现的问题或预想的问题重复发生，把地铁安全的关口前移到规划设计之中，从而优化线路规划设计，选用安全可靠的设备设施和系统，保证了新线技术的先进性、可靠性和安全性。
在新线建设阶段，从招投标、设计联络、工厂监造到设备安装调试，我们同样让技术人员全过程充分参与。对发现或存在的问题，进行认真分析汇总，并定期或不定期地提交给建设部门给予合理的解决。通过科学合理地提前介入到建设阶段，既将运营现场的经验带入建设阶段，使建设中的实际问题得到合理的解决，又使地铁技术管理人员提前充分地了解、掌握了新线设备设施的特性和功能特点，提高了建设和运营人员的业务技术水平，为及时接管运营做好了技术和人员的储备。同时，也跟踪监督工程单位严格按照工程建设和强制性条文进行，严格执行涉及行车和乘客安全、防火防灾和事故救援等相关标准规范，确保施工质量和施工安全。
在新线联调和演练阶段，地铁技术人员主动承担设备大联调、演练工作，组织编制和实施车辆、信号等设备系统之间的联调方案，通过设备联调充分暴露各系统设备可能存在的问题，实践性地检验了设备系统间的联动工作能力，使运营人员深入地掌握各设备的功能。组织进行包括消防联动演练、时刻表演练、事故救援演练等各类演练，提高了员工的操作设备能力，应急处理能力，检验了规章制度的合理性和实际运营组织能力。
采用自动化程度高、安全性能好的系统设备，是提高地铁安全性的重要基础。广州地铁通过不断创新，大胆应用新技术、新设备，不但节约了工程投资，还有效地提升了运营服务水平和安全水平。二号线在全线开通时，即实现了ATO功能，以行车组织自动化、列车驾驶自动化，减少了人的失误对安全的影响。二号线在国内率先安装了屏蔽门系统，彻底杜绝了乘客跳轨、掉轨的客伤事故。二号线成功研制和应用刚性接触网，有效提高了接触网系统的运行可靠性，改善了弓网关系，降低了弓网关系事故风险。
三号线是国内第一条最高时速达120公里的快线，区间最长距离超过6 公里，为确保运营安全，经过科学论证，我们采用了移动闭塞等新技术，在防灾报警、隧道通风、乘客隧道疏散等方面有针对性完善了安全设备，在超长隧道轨道侧增设了紧急乘客安全疏散通道。这些措施对运营安全将起到强有力的保障。
四、树立大安全观念，进一步完善地铁运营安全管理体系
地铁运营系统是由地铁设备设施、行车组织、员工、乘客和周边环境等众多因素组成的一个庞大联动机，运营过程中的各个环节和因素均会对运营安全产生影响。借鉴兄弟城市安全管理经验，广州地铁将行车安全管理推进到运营安全管理的层面，建立起包括行车安全、设备安全、治安安全、消防安全、员工职业卫生与安全、乘客人身与财产安全、防恐反恐安全等方面在内的大安全概念，扩充了地铁运营安全管理内涵。
要满足广州地铁线网发展的要求和运营安全的需要，必须有一套行之有效的安全管理方法。职业健康安全管理体系（OHSAS）是企业进行职业卫生、生产安全规范化、系统化管理的有效手段。广州地铁运营事业总部在顺利通过全面质量管理体系（ISO9001）认证的基础上，在2004年全面启动建立职业健康安全管理体系（OHSAS18000）项目，通过引入过程管理的理论，使企业在体系宣贯、体系认证的过程中，达到对运营安全进行系统的、全面的、全过程的管理，并且，通过体系的运作达到持续提高安全管理水平的目的。
建立职业健康安全管理体系是企业实现现代化科学管理的需要，不仅可以规范企业安全管理行为，也有助于提高安全生产工作的管理质量，提升企业安全生产的管理水平和管理效益。通过职业健康安全管理体系标准的实施，可使职业健康安全的工作贯穿于广州地铁运营生产的整个过程中，使企业能够自觉地执行国家职业健康安全法律、法规标准,保护企业员工的安全和健康，实现企业、社会可持续发展。通过建立职业健康安全管理体系, 逐步实现本质安全, 尽可能消除安全健康的事故隐患，改进现场安全管理，提高设备设施的安全性能，提升企业形象。同时满足员工的安全和健康要求，加强员工的认同感，增加企业的凝聚力，降低公共安全风险，提高社会的认同度。
五、精心检测、细心维修，提高设备可靠性
运营设备设施维修质量的好坏，直接关系到地铁运营安全与否。为保证设备设施的质量状态，我们采用先进的检测手段，建立维修管理信息化系统，以精益求精的精神不断提高维修质量。
在线网运营下，设备设施的维修不仅要保证质量，还要体现速度。我们采用了先进的设备检测技术和工具，能快速检测设备状态，查找故障点，为及时、准确地掌握设备质量状态，处理设备故障提供了保证。
在维修管理上，我们采用了维修管理信息化系统，对维修过程中的工时、物料、定额、检修规程等进行全面监控，保证维修计划的落实，全面提升设备设施维修管理，提高维修水平。
对设备设施的维修管理，我们采用抓“小事”防微杜渐与集中技术力量攻“大事”的方式，做到精检细修，突出重点。在设备的日常维修保养中，特别抓好车辆、接触网等设备的巡视、检测、紧螺栓、加油、清洁之类等看似简单但却容易引发事故的“小事”，克服麻痹思想，以小防大，杜绝大故障或事故的发生。同时，集中技术力量攻克重大技术问题，对于运营生产中出现的故障或技术难题，组织跨专业的技术攻关小组进行攻关。从设备设施运行质量角度为确保运营安全奠定了坚实的基础。
六、完善应急预案，开展多种形式的演练，提高应急应变能力
广州地铁树立相对安全的观念，摒弃不出事故就是安全的错误观点。充分认识到危险伴随着运营生产过程而存在和发展，没有永久的安全，在运营生产处于安全状态时，尤其要进行危机管理，在危险与安全对立统一中不断提高运营系统的安全性。
制定安全教育制度，明确安全教育内容和要求，编制员工通用安全知识和员工安全应知应会，落实“三级”安全教育制度。根据安全生产的实际需要，评定运营生产系统中的各个岗位的安全等级，制定各个等级的安全知识和安全技能的要求，对员工进行分层培训、考核，实行安全关键岗位持证上岗。同时根据地铁实际情况编写事故案例汇编《警钟长鸣》，认真吸取国内和世界各地接连发生的多起地铁安全事故的教训，研究广州地铁安全措施，要求员工引以为戒、防微杜渐，提高安全防范的警惕性和敏锐性，在日常工作中要善于及时发现事故隐患，防止发生突发事故，防止人为破坏事故。
完善的预案和员工的应急能力是事故苗头和事故能否得到及时、正确和妥善处理的重要保证。经过对韩国大邱地铁特大纵火案的分析，提出事故抢险“5分钟”的概念，即火灾事故发生后，前5分钟是控制事故发展的关键。为提高员工事故发生后前五分钟的抢险、救灾的自救能力，根据广州地铁运营的具体特点和发展，按照九部委《意见》的要求，我们进一步完善了各种事故情况下的应急处理预案，先后制定了行车设备、设施故障的应急处理预案、特殊气象条件应急预案和车站防火、防爆、防毒、列车火灾处理等应急预案。
我们在完善各种应急预案的基础上，制定公司演练计划，定期、不定期地组织进行各层级的、切实有效的各种演练，不断提高各级员工对各种预案操作的熟练程度以及应急应变的能力。我们将演练方法和方式分为桌面演练、实操演练、突发演练三种。其中，突发演练就是采取在被考验者完全不知道时间、地点和内容的前提下，组织者突发性地虚拟设备故障或虚拟“事故”，以检验被考验员工的应急应变能力。通过这种演练，以达到各种设备与各级员工之间的“联调”，提高多工种共同配合抢险作业的能力，提高员工应急处理能力和安全意识，同时也检验设备维保质量和应急功能状态。
经过几年努力，目前已具备快速处理各类事故能力，如列车起复救援；接触网断线抢修；道岔、线路更换、抢修；控制中心紧急疏散情况下的运营；通信信号中断情况下的运营等。
为了建立和完善地铁灾害抢险救援联动机制，积极建立地铁运营应急抢险救援机制，我们主动与公安、消防、医院、公交、供电等单位沟通、联系，利用社会力量和资源提高地铁抗风险能力，保证人民生命财产安全和社会稳定。广州地铁积极参与和协助市安委办、市建委、市交委制定《广州市特大生产安全事故应急救援预案》、《广州市地下铁道特大事故和突发事件应急救援预案》、《广州地铁应急公交接驳预案》，完善了事故抢险领导机构，明确了各单位的职责和任务，健全了紧急信息沟通渠道，加强了单位间的协作与配合，提高了协同处理突发事件的能力。
七、延伸“全员安全管理”的外延，致力于建造“安全型社
