劳动部关于发布《劳动部贯彻中共中央国务院〈关于加速科学技术进步的决定〉和全国科技大会精神的意见》的通知
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劳动部关于发布《劳动部贯彻中共中央国务院〈关于加速科学技术进步的决定〉和全国科技大会精神的意见》的通知
劳动部
劳动部关于发布《劳动部贯彻中共中央国务院〈关于加速科学技术进步的决定〉和全国科技大会精神的意见》的通知
劳动部
各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动人事）厅（局），地方劳动部门直属科研机构：
为了贯彻中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》（以下简称《决定》）和全国科技大会的精神，我部研究制定了《劳动部贯彻中共中央国务院〈关于加速科学技术进步的决定〉和全国科技大会精神的意见》，现发给你们，请尽快组织落实，根据本地区、本单位的实际情况
，积极研究制定相应的政策、措施，并于1995年11月底前连同贯彻落实中出现的情况、问题和建议，报送劳动部科学技术办公室。
附：劳动部贯彻中共中央国务院《关于加速科学技术进步的决定》和全国科技大会精神的意见
一九九五年九月十一日
1．中共中央、国务院1995年5月颁布的《关于加速科学技术进步的决定》（以下简称《决定》），提出了“科教兴国”的战略，是指导我国社会经济发展的一个纲领性文件；之后召开的全国科技大会对贯彻《决定》、加快社会主义现代化建设具有重大的现实意义和深远的历史意
义。《决定》和全国科技大会，要求全面落实邓小平同志关于“科学技术是第一生产力”的思想，把经济建设真正转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，这一点也为劳动事业的发展指明了方向。
2．劳动科学与安全科学技术经过长期不懈的努力，均取得了一定进展，成为我国科学技术事业的重要组成部分，具备了一定的规模和能力，在促进劳动事业发展和推动劳动制度的各项改革中发挥了重要作用。
3．随着经济体制改革的不断深化，新时期的劳动工作对依靠科技进步促进改革与发展，提出了更高的要求。各级劳动部门要认真贯彻《决定》和全国科技大会精神，以深化科技体制改革为动力，以抓好劳动科学与安全科学技术重点领域的规划、发展为依托，以建设高水平的科技队伍
为基础，以加大对劳动科学与安全科学技术的投入和加强领导为保障，加速劳动领域的科技进步；与此同时，要把开发劳动者职业技能、提高劳动者素质作为劳动部门实施“科教兴国”战略的一项重要任务，抓紧抓好。为做好上述工作，推动劳动科学与安全科学技术和整个劳动事业的进一
步发展，提出以下意见。
统一思想，全面贯彻落实《决定》和全国科技大会精神
4．各级劳动部门要把学习、贯彻《决定》和全国科技大会精神，列为近期工作的一件大事来抓，使“科学技术是第一生产力”的思想和“科教兴国”的战略深入人心，成为推动劳动战线科技进步的巨大动力。通过舆论导向，特别是劳动部门新闻媒介的宣传引导，强化劳动工作者的科
技意识，形成宣传科学技术、学习科学技术、依靠科学技术进步，人人尊重科学、运用科学的新局面。
5．加强对劳动科学与安全科学技术工作的领导，从战略全局上组织、协调好科技工作，实现与劳动事业的有机结合。在《劳动事业发展2010年长远规划和第九个五年计划纲要》中，明确优先发展科技、教育，贯彻依靠科技进步和提高劳动者素质的方针；抓紧制定《劳动领域科学
技术发展规划》、《安全生产发展纲要》、《职业技能开发纲要》等规划文件。
6．正确认识、妥善处理劳动科学与安全科学技术工作中的几个重要关系，增强科学研究的科学性、超前性和实用性。
（1）劳动领域科学研究中，自然科学和社会科学之间是相互联系、相互影响和相互渗透的，要加强自然科学和社会科学的紧密结合，搞好两类科学的研究，处理好两者之间的关系，提高劳动管理水平、促进劳动事业的发展。
（2）今后一个时期内，在兼顾基础理论研究和应用课题研究的基础上，以应用研究为重点。
（3）劳动部应对地方劳动部门的科技工作进行指导和必要的支持，充分发挥地方具有的科技工作与实际工作结合密切的优势，加强合作，充分调动各方面的研究力量，大力发展劳动科学与安全科学技术。
（4）劳动行政部门要支持并积极采用科研机构的研究成果，科研机构的研究成果要为劳动行政管理部门提供服务。劳动行政部门应针对实际工作中的问题提出研究方向和重点课题。重大的施政研究应由劳动行政部门和劳动科研机构联合进行。
深化科技体制改革，促进科技与劳动事业的有机结合
7．科技体制改革，要适应社会主义市场经济的需要，建立有助于科技进步的新型科技体制。要积极探索市场经济条件下的科技管理方式、管理体制，充分利用现有劳动科研力量与劳动工作服务。这种新型的科技体制要面向经济、面向企业、面向生产、面向市场，有利于科技与劳动工
作的实际相结合。劳动科学的研究要为领导决策、制定政策与法规和监察管理服务；安全科学技术的研究要为劳动安全卫生监察管理和安全生产服务。鼓励科研院所以多种形式进入企业，或合作建立工程技术研究中心，联合进行作业环境的治理与劳动防护用品的开发，推动科技成果商品化
、产业化，使企业成为技术开发的主体。
8．要努力改变目前存在的机构重复设置、专业人员力量分散、成果推广应用率低、人才使用不尽合理的现状，以及国民经济高速发展而劳动领域科学技术研究开发相对滞后的现象，给劳动科研院所注入新的活力，实现科技与改革、发展相互促进，科技与经济多种形式、多种渠道的有
机结合。
9．推进科技体制改革，要按照“稳住一头、放开一片”的方针，分别不同性质，通过结构调整、人才分流，促进科技与经济的有机结合，建立起新的运行机制。对研究领域相近、职责任务类似的科技机构进行优化组合，实行政事分离、责权明确的组织管理制度。其中，为领导决策和
制定政策法规提供理论依据的基础性研究、高技术研究及重大科技攻关等研究工作以国家投入为主，同时，实行开放、流动、竞争、协作的运行机制，增强科研工作的活力对直接为企业提供技术咨询服务，科技成果可直接转化为生产力并进入市场的技术开发性研究，要面向市场，走自我发
展的道路。检测检验、职业技能鉴定等工作应面向市场，逐步实行社会化管理、服务。
10．大力促进我国劳动保护产业的发展，加速科技成果的转化，为职工安全健康和企业安全生产服务。积极向国家有关部门呼吁，争取对生产劳动保护仪器、设备和用品的企业给予政策优惠，即在税收、投资、贷款等方面适当倾斜，培育并扶持劳动保护产业的壮大与发展，使之在社
会主义市场经济中形成一定竞争能力。
11．按照劳动事业发展的需要，以及劳动科学与安全科学技术重点研究领域的规划，在科研管理中引入市场机制，按照市场需求进行技术研究、技术开发、技术服务和成果转让等活动，创造、组织并形成市场，实现多种形式、多种渠道与经济结合的运行机制。
12．劳动科研院所要直接为劳动工作和劳动制度各项改革服务。其首要任务是适时、有效地为制定劳动政策、计划服务。各项劳动法规、政策、规划、计划的制定，应尽可能有足够的科研成果作为后盾，将劳动工作中亟待解决的重大问题，提交科研院所作为重点科研课题，使研究成
果在劳动工作的实践中得到检验，真正解决改革中的实际问题。要提高科研工作的效率和科研成果的利用率，做到有的放矢。
13．劳动科学与安全科学技术工作应从运行机制上体现超前意识，加强预测工作，搞好预先研究，克服遇到问题临时应付的被动局面。如对就业与失业、工资收入分配、农村劳动力转移等战略问题，应适应形势发展的需要，加强研究，早出成果。
统筹规划、改进方法，做好重点领域的劳动科学与安全科学技术工作
14．密切结合社会主义市场经济体制的逐步建立，统筹规划，做好重点领域的劳动科学与安全科学技术工作。在社会主义市场经济条件下，特别是在过渡时期中，有很多重大政策、措施问题，需要深入开展研究工作。一方面，要统筹规划，提出比较系统的设计，明确各个课题的位置
；另一方面，应抓住急需解决的重点、热点、难点问题，集中攻关，尽早突破。
15．“九五”期间至2010年，我国劳动科学研究的重点领域主要有：
（1）在培育和发展劳动力市场方面，针对目前我国劳动力市场尚处于发育初期的状况，研究劳动力市场运行的规律，提出规范劳动力市场运行的各种规则，使之在劳动力资源配置中发挥基础性作用。在培育和发展劳动力市场为中心的基础上，深入开展对劳动、工资和社会保险等综合
配套改革相关问题的研究。
（2）在就业方面，针对我国就业压力进一步增大的状况，研究劳动就业工作与社会经济发展的相互关系和作用，提出进一步拓宽就业渠道、调整就业结构、完善就业服务、实现城乡统筹的政策措施，解决农村剩余劳动力有序转移、企业富余人员分流安置、城镇新增劳动力就业等重大
问题；研究如何扩大就业、控制失业率的有效措施，保证社会稳定。
（3）在劳动关系调整与劳动监察方面，针对国有企业的劳动关系现状和私营、三资企业劳资纠纷增多等问题，研究实行集体谈判制度和建立劳动关系三方协调机制的条件、步骤以及劳动关系调整和劳动监察的法律、政策、制度和组织机构框架；开展劳动关系发展变化的有效预测和实
施相关措施的研究，建立劳动关系运行状态的预警和调控体系，保持对劳动关系运行状态的经常性监控。
（4）在社会收入分配与企业工资制度方面，以马克思主义按劳分配的学说为指导，建立我国社会主义市场经济条件下的收入分配理论；针对社会收入分配差距扩大的趋势，研究过渡时期和社会主义市场经济条件下的工资关系和社会收入分配的调控方式；研究实施在集体协商和集体合
同中，工资增长与调控问题。在保障职工生活方面，进一步研究、完善最低工资制度及工资支付制度。
（5）在社会保险方面，进一步开展对我国养老保险模式的设计研究，注意总结我国养老保险制度建立、发展过程中的经验、教训，寻求并提出社会主义市场经济条件下符合我国国情的养老保险模式、管理体制、管理手段；预测实施养老保险制度的资金需求、缴费水平、待遇水平，对
各种相关的制约因素进行分析、研究。深入研究医疗保险费用约束机制和社会统筹与个人帐户相结合问题，寻求医疗保险最优化操作方案。研究失业保险与就业工作、工伤保险与劳动安全卫生工作的结合方式。研究建立社会保险基金保值增值措施和机制。加快对社会保险立法的定性、定量
分析，形成较为科学合理的法律体制。
（6）在职业技能开发方面，针对目前我国劳动力数量过剩、质量上结构性短缺的现状，研究职业技能开发在促进国民经济发展中的重要作用，研究建立科学的职业分类和职业技能标准体系、推行国家职业证书制度的战略和措施、职业技能培训的发展方向、如何在企业建立和完善职业
培训制度，以及职业技能鉴定的理论、方法和政策，在新形势下推动职业技能竞赛的方法和政策。
（7）在劳动保护政策方面，加强对市场经济条件下我国安全生产综合管理和劳动安全卫生监察体制的研究；研究与我国经济、社会发展相适应的劳动保护水平；进一步开展劳动安全卫生监察立法、检测检验社会化服务和劳动安全卫生培训等方面的政策、策略研究。还应注意三资企业
、私人企业、乡镇企业劳动安全卫生不良状况的对策研究。
（8）在劳动管理方面，要结合企业转换经营机制和建立现代企业制度，进一步研究企业劳动组织、劳动定额、劳动定员问题，针对企业的不同组织形式，总结企业管理的经验，探索适合现代化企业的劳动管理模式、方法，寻找不断提高工时利用率和劳动生产率的新途径。
（9）在劳动法制方面，开展对我国劳动法律体系的研究工作，按照发展社会主义市场经济的原则和要求，设计我国劳动法律体系的总体框架，制定与《劳动法》相配套的法律法规，最终形成我国的劳动法律体系。同时，加强劳动行政执法、执法监督与劳动司法的研究。
（10）在宏观调控方面，探讨建立适应社会主义市场经济的劳动领域宏观调控体系，重点研究在计划经济向市场经济过渡时期，劳动领域宏观调控的对象、手段、方法和劳动事业的综合、平衡、协调发展，为社会稳定、制度改革和经济发展创造条件。
16．“九五”期间至2010年，我国安全科学技术研究的重点领域主要有：
（1）劳动安全卫生技术标准方面，加强劳动安全卫生技术标准的研制、修订和宣传贯彻工作，完善劳动安全卫生标准体系，研究逐步使我国的安全卫生技术标准同国际标准接轨的策略。
（2）安全工程技术方面，针对重大火灾、爆炸、瓦斯、毒物和放射性物质泄漏等危险源，研究并应用危险源辨识、评价与分析技术，逐步建立重大危险源的预防、控制系统和事故应急救援系统。开展对起重机械、电梯、索道的安全检测和评定，以及锅炉、压力容器、压力管道等特种
设备的无损检测、延寿安全技术方面的研究，开发新型预警技术装置和检测技术设备。运用现代仿真技术，对各类重大事故进行模拟分析，逐步建立控制重大事故（包括评估、预测、管理和预防措施等内容）的科学决策系统。加强对最常见伤亡事故的调查分析，研究有效的预防措施。另外
，还要积极开展对新材料、新型工艺装置、新产品的安全卫生评估工作。
（3）劳动卫生方面，要进一步加强职业危害识别、评价与控制的理论和应用技术研究。建立职业危害评估和预防措施最优化设计的决策支持系统。重点研制针对尘肺，铅、苯、汞、农药等职业中毒，职业肿瘤，噪声聋和高温中暑等职业病的实用预防技术。加强工矿企业作业场所职业
危害的检测、治理技术的研究，进一步开展呼吸性粉尘监测及各类职业危害分级与分级管理的新技术推广工作。逐步开展与工作有关疾病的研究。
（4）个体防护方面，要应用材料科学、计算机仿真辅助设计以及人机工效学原理，研制新一代特种劳动保护用具，提高个体防护水平。
（5）安全生产管理方面，进一步加强高层建筑安全性评估及消防措施的研究；重要公共设施安全剩余寿命的研究；生命线工程技术的研究以及城市区域技术灾害易灾性的研究。此外，还有事故损失的综合评估方法、建立安全专家系统、大型公共场所事故应急计划、家庭事故系列应急
装备等方面的研究。
17．在上述各重点领域的研究开发中，要充分利用现代科学技术的成果，采用先进的研究手段和方法。在劳动科学与安全科学技术研究方面，都应开发利用现代仿真模拟实验技术、先进的数据处理技术和统计分析技术，并学会运用系统工程的方法，解决劳动工作中的各种问题。加强
比较研究方法的应用，即对国内的纵向（历史）与横向（不同地区）比较，以及同国际上的比较，对不同时期、不同地区、不同国家同类问题的环境、发展、演变过程进行分析对比，寻找解决现实问题的最佳途径。此外，还要注意各种软科学方法的研究利用。在安全科学技术方面，提倡利
用新材料、新工艺、新技术，并研究解决利用“三新”给劳动安全卫生工作和安全生产带来的新问题。
18．在劳动科学与安全科学技术的各重点领域的研究中，应注意同整个经济体制改革和社会发展之间的协调、配合。要研究宏观经济对就业、工资的影响以及就业、工资问题对宏观经济的作用；研究社会保险问题要同研究各项经济体制改革紧密配合，研究劳动安全卫生状况的发展趋
势时要注意对经济发展所处阶段的分析；等等。
建设高水平的科技队伍，推动劳动科学与安全科学技术的学科建设
19．必须改变劳动领域科技水平落后、科技人才短缺的现状，充分发挥现有科技人员的作用，选拔和培养一批进入世界或国家科技前沿的跨世纪学术和技术带头人，这是我国劳动科技队伍建设中一项重要而紧迫的任务。抓紧对现有学术和技术带头人的选拔工作，培养一批劳动领域里
的高级专家和学术、技术权威，扩大劳动科技专家在国内外的影响。选拔跨世纪学术与技术带头人要形成制度，制定系统的培养计划，充分发挥老专家的传、帮、带作用，大胆启用优秀青年科技人员，使之在实际工作中锻炼成材。要设立青年科学研究基金和青年科技奖励基金，鼓励青年施
展才能、脱颖而出。
20．培养人才要引进竞争与激励机制。科研项目招标、科技人员聘用、专业技术职务晋升等要通过公开竞争进行，优胜劣汰，形成公平竞争、协同合作、合理流动、人尽其才的科技人才管理制度，保持一支精干的科技队伍。利用各种奖惩办法和鼓励措施，如完善“劳动部科学技术进
步奖”的评审制度等，激励科技人员勇于进取，多出成果、快出成果。
21．在科技人员中要大力弘扬爱国主义精神、拼搏奉献精神、求实创新精神和团结协作精神，树立良好的科学道德和严肃认真的科学作风，为科技进步和精神文明建设做出贡献。
22．加强劳动科学与安全科学技术各学科的基础理论、学术与技术体系、专业设置和组织体系的研究，逐渐形成比较完善的学科体系，壮大相应的学科组织。努力发展壮大劳动经济学、劳动法学、劳动管理学、劳动社会学、劳动统计学和劳动心理学等学科，力争在“九五”期间使劳
动科学成为国家一级学科并建成比较完整的学科体系。在安全科学技术现有学科建设的基础上，进一步壮大安全工程学、劳动卫生学、安全设备学、产品安全学、安全管理学、安全经济学等分支学科的队伍，并加强安全文化和社会安全等新学科的发展工作。
23．在有关大专院校中应设置相应的专业，有利于科技人才的培养教育；在有关的科研院所中应组建相应的专业研究机构，加强上述科学领域的研究工作和学科组织建设，争取在劳动科学与安全科学技术各学科中尽快实现三级学位教育。
开发职业技能，提高劳动者素质
24．开发职业技能，提高劳动者素质，是贯彻《决定》中关于“把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”的精神的重要措施，是落实“科教兴国”战略，加速我国现代化进程的重要保证。劳动部门对提高劳动者素质负有重要责任，要建立和完善职业技能开发体
系，适应科技进步的需要，培养和提高劳动者适应现代科技水平的能力。
25．促进职业技能开发和劳动就业的紧密衔接，形成按劳动力市场需求决定劳动力资源开发的机制。各地区、各部门要及时根据产业结构的变化，科技的发展，新工艺、新设备、新材料的应用，加强对劳动力市场和企业内部对劳动力数量、质量、结构方面的需求预测和分析，加强职
业指导，以此引导职业技能开发有序开展，合理配置劳动力资源，发挥人力资源的最佳效益。
26．以现代科技发展水平为重要依据，制定职业分类和职业技能标准。对新工艺、新技术要给予高度重视，及时制定新出现的职业（工种）的职业技能标准，反映最新科技发展，使职业技能开发工作的基础更加科学化。
27．通过制定各项优惠政策，帮助和扶持职业技能培训实体，在本世纪末使多数技工学校拥有比较先进的培训设备。采用科学的培训方法，开发系统全面的、反映最新科技成果的培训教材。提高培训质量，扩大培训规模，力争使我国的职业技能培训能力逐年递增。
28．企业是职业技能开发的主体，提高企业职工的职业技能水平，从而提高劳动生产率，是推进企业科技进步的主要措施。要配合建立现代企业制度，积极探索和推动国有大中型企业建立职业培训制度，把职业技能培训纳入企业发展规划。企业职工培训要和高新技术应用紧密结合，
企业在科技开发、技术引进、技术改造、产品创优的项目资金中应保证一定比例的培训费用；以岗位培训为重点，加强在岗工人的提高培训，缓解技术工人结构性短缺的矛盾；推行职业资格证书制度，加强高级技术工人和技师、高级技师的培训，通过开展职业技能竞赛和技术革新等活动，
激励和引导职工参加培训。
29．建立和完善职业技能鉴定社会化管理和职业资格证书制度。要形成覆盖全社会的职业技能网络，加强考评人员的培训和提高，使鉴定技术紧密跟踪科技发展。一些技术要求较高、涉及财产和生命安全的工种（职业）要实行准入控制，职工再就业及上岗前须取得培训、鉴定的职业
资格证书。
30．要在各类职工和其他劳动者中广泛开展科普教育和创造能力的培养，增强广大劳动者的科技意识和创新意识。将科普工作与职业技能开发工作结合起来，在开展就业前培训、转岗转业培训等各类职业技能培训的同时贯穿科技知识的普及，提高劳动者自我开发能力，使劳动者在现
代化生产中各得其所，发挥更大的创造能力，将我国沉重的人口负担转化为促进经济发展的强大人力资源。
31．通过各种方式和途径，弘扬和倡导安全文化，把劳动者的生活、生存和在生产工作中的安全问题引导为对安全文化的认识，大力宣传安全观、安全思维、安全意识，传播科学的消灾避险方法和技能，提高全民族、全社会的安全文化意识和素质，实现安全文明生产，减少意外伤害
事故。
加强国际合作与交流，促进劳动领域科学技术的高水平发展
32．积极研究劳动科学与安全科学技术工作的现状和发展趋势，制订国际合作交流计划。针对目前我国劳动工作中亟待解决的问题，通过国际合作项目和开展多种形式的国际学术研讨活动，借鉴国外的成功经验，结合中国国情及时予以解决。要加强对国际劳工公约以及我国加入国际
公约方面的研究。对于国际上关注的项目积极争取国际社会的资助或贷款，改善资金投入不足以及设备手段相对落后的局面。
33．安全科学技术方面，要及时掌握国际上的技术发展现状，对差距比较大、需求迫切而我国目前尚无力进行研究开发的技术，要及时果断地引进和积极消化，做到早引进、早受益。学习、借鉴国际劳工标准，充分利用国外新技术，为我国劳动安全卫生工作和安全生产服务，大幅度
地提高我国安全科学技术的发展水平。
34．建立稳定长久的国际合作人员培训交流制度，有计划、有重点地选派中青年科技人员出国学习，互派访问学者、出国考察以及开展合作研究，造就一批掌握国际先进科学技术的跨世纪学术和技术带头人。
35．积极组织人员出国讲学，介绍我国劳动事业发展中取得的成功经验，宣传我国现已取得的达到国际领先水平、有创造性的科技成果，努力推动技术和产品出口，实现同等规模的科学技术双向交流。
创造有利条件，保障劳动科学与安全科学技术工作的顺利开展
36．加强对劳动科学与安全科学技术工作的组织领导和技术指导。
（1）劳动部党组每隔半年专门研究一次劳动领域的科学技术工作，并对重要问题进行决策。
（2）加强科技工作的综合管理，扩大劳动部现有科技管理部门的力量。
（3）将科技工作列入劳动部各级领导的任期目标责任制，作为政绩考核的一项重要内容。
（4）充分发挥劳动部科学技术委员会的作用，适时召开科技会议，对劳动科学和安全科学技术的发展方向和问题进行研讨。
（5）充分发挥中国劳动科学研究院、部各研究所及中心、天津师院、劳动学会、劳保学会等各单位的优势和作用，使之在全国范围内，在各自的领域里，发挥重要的学术和技术指导作用。
（6）各级劳动部门要结合自己的实际情况，制定必要的措施，切实加强对科技工作的领导。
37．稳定劳动科技队伍，制定倾斜政策，充分调动现有人才的积极性，使科技人员有课题、有任务、有深造的机会和发挥才能的工作条件。积极、合理地解决他们的住房、职称等实际问题，努力争取解决安全工程师单列评审条件等实际问题，使科技人员能安心和献身劳动科学和安全
科学技术事业。
38．多方筹集资金，增加投入力度，强化经费管理。
（1）开辟渠道，增加劳动科技经费投入。除争取经常性费用的不断增加外，还应做好以下几方面工作：一是通过申报国家级重点科技项目，争取增加国家补助经费；二是有计划地组织国家贷款的科技开发项目；三是筹集建立劳动科研储备金，在技术开发方面实行科研经费有偿使用办
法，把科研成果推向市场，形成科研与开发的良性循环；四是多方争取社会各方面及国际上对劳动科技给予经费支持。此外，劳动安全卫生科技工作要与工伤保险相结合，以获得相应的资金支持。
（2）加强对各项科技经费的管理，严格执行有关的管理办法，保证科学事业费、科技三项费、劳动保护专项措施经费等真正用于科技发展事业。
（3）加强对经费使用和效益的阶段性评估、总结工作，进一步完善科研项目的评估方法。根据已立项目经费利用的优劣情况，增加或减少、停止项目经费。
39．在充分挖掘部属研究院所、中心技术优势和设备潜力的基础上，围绕重点科研领域，进一步配备先进的仪器设备，建立一流的技术条件，为劳动科学与安全科学技术工作的开展提供可靠的物质条件。
40．进一步加强现代化信息系统的建设，完善和延伸主结构信息网络，逐步建立和完善重大子系统（如劳动力市场、工资分配、社会保险、职业技能开发、劳动安全卫生和特种设备、劳动监察与劳动争议处理等）的信息系统网络，建立大型数据库系统、监测预警系统、宏观经济数学
模型，促进劳动工作的信息化、智能化、现代化。要加强对国内外信息的收集、分析、加工和利用，使之服务于劳动科技工作和整个劳动事业。
41．充分发挥企业、事业单位，学会、学术团体和高等院校的作用，争取社会各方面对劳动科技工作的支持。对劳动科学与安全科学技术中的重大课题，要集中全国最优秀的力量组织联合攻关，以形成高水平的队伍完成高水平的成果，保障劳动科技工作顺利发展。
1995年9月19日
温州市地名管理办法
浙江省温州市人民政府
温政令第140号
《温州市地名管理办法》已经市人民政府第27次常务会议审议通过，现予发布，自2013年11月1日起施行。
市长 陈金彪
2013年9月24日
温州市地名管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强地名管理，实现地名的规范化、标准化，方便人民群众生产生活，适应经济社会发展的需要，根据《地名管理条例》和《浙江省地名管理办法》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内地名管理及其相关工作。海域地名的管理，国家和省人民政府另有规定的，从其规定。
本办法所称地名，是指为社会公众指示具有特定方位或者地域范围的地理实体名称。
第三条 地名管理工作应当遵循规范化、标准化的要求，兼顾历史和现状，尊重群众意愿，保持地名的相对稳定和延续，保护和传承优秀的地名文化，提高公共服务水平。
第四条 地名管理工作应当坚持政府领导、统一管理、分工协作、分级负责、群众参与的原则。
第五条 市、县（市、区）人民政府应当加强对地名管理工作的组织领导，建立健全地名工作协调机制，将地名管理工作经费列入本级政府财政预算。
乡（镇）人民政府、街道办事处应当按照规定职责做好地名管理相关工作。
第六条 市、县（市、区）民政部门是地名主管部门，负责本行政区域地名工作的统一管理；具体工作可以委托依法设立的地名管理工作机构承担。
市、县（市、区）民政部门应当设立地名管理工作机构，配备与地名管理任务相适应的工作人员。
发改、财政、规划、住建、国土资源、工商、公安、交通运输、城管执法等有关主管部门按照各自职责做好地名管理相关工作。
第七条 市、县（市、区）人民政府及其民政部门应当组织调查地名文化遗产，建立地名文化遗产保护名录，采取有效措施予以保护。
第八条 市、县（市、区）人民政府及其民政部门和有关主管部门在地名管理工作中，应当建立健全公众参与、专家咨询等工作机制，听取公众和专家的意见。
涉及面广、影响大的地名命名、更名，应当根据实际情况，采取现场勘察、专家咨询、论证会以及向社会公开征集意见等形式。
第二章 职责分工
第九条 民政部门应当履行下列地名管理职责：
（一）负责贯彻执行地名管理的法律、法规、规章；
（二）负责组织本行政区域地名规划编制和审核；
（三）负责制止和处罚地名违法行为；
（四）负责地名的命名、更名、销名工作；
（五）公布标准地名，监督管理标准地名的使用；
（六）组织编撰标准地名资料、地名书刊、地名图；
（七）收集、整理、鉴定、保管地名档案；
（八）开展地名信息公共服务；
（九）指导有关部门、乡（镇）人民政府、街道办事处的地名管理工作。
第十条 有关部门按照各自职责，做好地名管理相关工作：
（一）发改部门在基建项目立项及后续审批过程中涉及地名命名，应当征求民政部门意见后，确定和使用预命名的名称；
（二）规划部门在办理建设用地规划许可证、核准总平面图、发放建设工程规划许可证时涉及道路、建筑物名称的，应当凭民政部门预命名的名称或者已命名的名称办理；协助民政部门做好地名规划的编制工作；
（三）住建部门负责落实市政道路、桥梁等名称的申报工作；在办理产权登记或者审批事项中涉及市政道路、桥梁、住宅区、建筑物名称的，应当凭民政部门预命名的名称或者已命名的名称办理；
（四）国土资源部门在办理土地使用权登记和建设项目用地复核验收时涉及道路、建筑物名称的，应当凭民政部门预命名的名称或者已命名的名称办理；
（五）公安部门在办理户籍登记或者设置道路交通指示牌时，应当使用标准地名；
（六）交通运输部门负责落实交通设施中的桥梁、公路等名称的申报工作；设置公路两侧地名标志、公共交通站点应当使用标准地名；
（七）工商部门在企业登记时应当使用标准地名；审批房地产媒体广告、户外广告时涉及房地产项目名称的，应当查验标准地名批准证明；
（八）城管执法部门协助民政部门做好地名标志设置、监管及规范工作；
（九）财政、农业、林业、水利、经信、旅游、环境保护、文化、档案管理等有关部门按照各自职责做好地名管理相关工作。
第十一条 乡（镇）人民政府、街道办事处负责辖区内地名命名（更名）申报和门牌证发放等有关工作；协助民政部门做好地名标志设置管理工作。
第十二条 新闻媒体在发布房地产媒体广告时涉及房地产项目名称的，应当查验标准地名批准证明；未提供标准地名批准证明的，不予发布。
第三章 地名规划
第十三条 城市、镇应当编制地名规划。城市地名规划由设区的市、县（市）民政部门组织有关部门编制，报本级人民政府批准后公布实施。镇地名规划由镇人民政府组织编制，经县（市、区）民政部门审核后，报县（市、区）人民政府批准后公布实施。
地名规划应当包括规划原则、地名体系及其空间布局、道路名称、地名标志、地名文化遗产保护等内容。
第十四条 地名规划应当以城市、镇总体规划明确的内容作为规划依据。城市、镇详细规划涉及地名命名的，应当与地名规划确定的名称相衔接；规划编制部门应当征求同级民政部门意见。
工业、农业、水利、交通、土地利用、旅游等专项规划，涉及地名命名的，应当与地名规划确定的名称相衔接；有关主管部门应当征求同级民政部门意见。
第四章 地名命名标准
第十五条 地名的命名应当符合地名规划的要求，反映当地历史、文化、地理等特征，含义健康。
第十六条 地名的命名应当遵守下列规定：
（一）不得使用有损国家主权、领土完整和公共利益的词语；
（二）不得使用带有封建殖民色彩、崇尚王公权贵和违背社会公德或者可能产生其他不良社会影响的词语；
（三）不得使用国际组织的名称，不得使用“国际”、“中国”、“中华”、“中央”、“全国”、“亚洲”等代表国家或者地区的词语；
（四）一般不以人名作地名，避免以企事业单位名称作地名；
（五）禁止以国家领导人的名字以及外国的地名和人名作地名；
（六）不得使用通名词组命名地名，不得使用阿拉伯数字、外文字符、标点符号等非汉字字符（少数民族文字除外）作专名；
（七）未经有关主管部门的同意，不得使用专业或者行业名称。
第十七条 地名由专名和通名两部分组成。
地名的命名应当一地一名。一地多名、一名多写的，应当进行标准化处理。
第十八条 地名的命名应当名实相符。
派生地名应当与主地名相协调；含有行政区域、区片或者道路（含街、巷、桥梁、隧道、轨道交通线路，下同）名称的，应当位于该行政区域、区片范围内或者该道路沿线。
乡（镇）人民政府、街道办事处名称不得使用非乡（镇）人民政府驻地、非街道办事处所在街巷名称。
具有地名意义的车站、港口、码头、机场、水库等名称应当与所在地名称一致。
第十九条 住宅小区（楼）、建筑物的命名，应当具备与通名相适应的占地面积、总建筑面积、高度、绿地率等条件和功能：
（一）大厦、大楼、商厦：大厦是指高层或者大型楼宇，其高度应在15层以上或者总建筑面积在3万平方米以上；达不到上述量化指标但在当地又属突出建筑物的，高度在12层以上或者总建筑面积在1万平方米以上并具有地名意义的，可称为大楼；以商贸为主或者低层为商场、高层为办公用房的高层建筑物，也可称为商厦。
（二）住宅（小）区：指具有较完善的基础设施和公共服务设施的居住区。其总建筑面积，温州市区应在20万平方米以上，各县（市）应在8万平方米以上。
（三）公寓：指单一高层住宅楼或者占地范围较小的住宅楼群。其占地面积应在5千平方米以上、1万平方米以下，或者总建筑面积在1万平方米以上、5万平方米以下的建筑物、建筑群。
（四）别墅、庄园：指拥有花园的园林式低层高级住宅区。建筑面积应在1万平方米以上，其花圃、绿化面积应不低于占地面积的50%。
（五）山庄：指依山而建、环境优雅，用于绿地率在45％以上的低层高级住宅区。
（六）中心：指某种功能在一个区域或者某一行业中居主导地位且最具规模的建筑物（群）。温州市区占地面积应在2万平方米以上或者建筑面积在20万平方米以上，各县（市）占地面积在1.5万平方米以上或者建筑面积在15万平方米以上。
（七）广场： 指供市民休闲的具有一定规模的公共场地。当“广场”指具有配套公共场地的建筑物（群）时须兼具下列条件：1.占地面积应在1.5万平方米以上或者总建筑面积在10万平方米以上； 2.具有3千平方米以上的整块公共场地（不包括停车场）；3.在通名前可冠以功能性词语，如××商务广场、××娱乐广场、××假日广场等。
（八）城：指封闭式或者半封闭式的大型商贸建筑物（群），占地面积应在30万平方米以上。
（九）花园：占地面积2万平方米以上或者总建筑面积10万平方米以上，绿化面积占总用地面积的40％以上，集中休闲绿地面积不得少于2000平方米。
（十）湾：指依水而建、环境优雅，总建筑面积2万平方米以上大型建筑物（群）。
（十一）苑、园：达不到“花园”标准的住宅地，可以根据实际情况用“苑、园、庄、阁、庐、舍、居、宅、楼、邸、轩、庭、堡、榭、筑、里”等作通名。
对占地面积在3千平方米以下或总建筑面积5千平方米以下的建筑物、建筑群应当予以门牌编号。
第二十条 下列地名不得重名，并避免使用近似、易混淆的名称：
（一）省内行政区域和重要自然地理实体名称；
（二）同一县（市、区）内的社区、村（居）民委员会辖区名称；
（三）同一乡（镇）内的自然村名称；
（四）同一城市、镇内的道路、住宅小区（楼）、建筑物名称。
第二十一条 地名用字应当使用规范汉字，避免使用生僻或者易产生歧义的字。
汉语地名的罗马字母拼写，应当按照《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音字母拼写规则》执行。
少数民族地名和外国语地名的汉字译写，按照国家有关规定执行。
第五章 地名命名、更名和销名程序
第二十二条 山、河、湖、内陆岛屿等自然地理实体需要命名的，由市、县（市、区）民政部门予以命名；跨行政区域的，由相邻各方的民政部门报上一级民政部门予以命名。
第二十三条 行政区域名称，由申请设立行政区划的人民政府提出，报有审批权的人民政府在依法批准设立行政区划时一并确定。
社区、村（居）民委员会辖区名称，由申请设立社区、村（居）民委员会的乡（镇）人民政府或者街道办事处提出，经县（市、区）民政部门审核后，报县（市、区）人民政府在依法批准设立社区、村（居）民委员会时一并确定。
工业区、开发区、保税区、风景名胜区、自然保护区等名称，由申请设立该区的行政机关提出，经有关主管部门征求同级民政部门意见后，报有审批权的行政机关在依法批准设立该区时一并确定。
自然村名称，由乡（镇）人民政府或者街道办事处提出申请，经县（市、区）民政部门审核后，报县（市、区）人民政府审批。
第二十四条 铁路、公路、航道、港口、渡口、车站、机场、水库、堤坝、海塘、水闸、电站、通讯基站、公园、市场、公共广场等具有地名意义的专业设施名称，由建设单位或者有关专业主管部门征求同级民政部门意见后，报有审批权的专业主管部门在依法批准建设专业设施时一并确定。
第二十五条 新建道路，地名规划已确定名称的，建设单位或者有关主管部门在申请立项时应当使用地名规划确定的名称，并在建成交付使用前向县（市、区）民政部门办理正式命名手续；未确定名称的，建设单位或者有关主管部门应当在申请立项时提出道路预命名方案并征求县（市、区）民政部门意见后确定和使用预命名的名称，在建成交付使用前向县（市、区）民政部门办理正式命名手续。
已建道路无名的，由乡（镇）人民政府、街道办事处或者有关部门提出申请，由县（市、区）民政部门予以命名；跨行政区域的，由相邻方的民政部门报上一级民政部门予以命名。市、县（市、区）民政部门在道路命名前应当将命名方案向社会公示，并征求有关主管部门意见。
第二十六条 住宅小区（楼）、公开销售的建筑物以及其他需要命名的大型建筑物名称，由建设单位提出申请，经乡（镇）人民政府、街道办事处审核后，报县（市、区）民政部门审批。跨行政区域的，由相邻方的民政部门报上一级民政部门审批。建设单位申请发布涉及住宅小区（楼）、建筑物地名的广告，申请办理商品房预售许可证、房地产权属证书以及门（楼）牌的，应当向有关主管部门出示地名批准文件或者证明。
已建住宅小区（楼）、建筑物未命名，其所有权人或者物业所在的业主大会要求命名的，分别由所有权人或者其委托管理的单位、业主大会或者其授权的业主委员会提出申请，报县（市、区）民政部门审批。
第二十七条 申请住宅小区（楼）、建筑物预命名的，应当提交下列材料：
（一）发改部门的项目联系单（会议纪要）或者项目建设用地预审意见；
（二）拟用地名的用字、拼音、含义的说明；
（三）公示材料；
（四）其他与申请命名相关的资料。
第二十八条 申请住宅小区（楼）、建筑物命名的，应当提交下列材料：
（一）申请报告和预命名审核表及立项文件；
（二）建设用地和建设工程规划许可文件及总平面图；
（三）拟用地名的用字、拼音、含义的说明；
（四）涉及行业（专业）名称地名，提供行业（专业）主管部门同意证明；
（五）其他与申请命名相关的材料。
第二十九条 民政部门应当自收到申请之日起7个工作日内作出审批决定。对符合要求的名称，应当予以批准，并出具批准文件或者证明；对不符合要求的名称，应当不予批准，书面告知申请人并说明理由。民政部门需征求利害关系人及有关方面意见或者进行协调的，可适当延长审批时间。
第三十条 门（楼）牌号码由县（市、区）民政部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处按照国家和省有关规定进行统一编制。
第三十一条 地名确定后无特殊理由不得更名。
地名违反本办法第十六条规定或者有本办法第二十条规定重名情形的，应当更名。
地理实体因改造、拆除，其名称与改变后状态明显不符的，可以更名。
专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意，并提供更名报告和业主大会同意更名决议，住宅小区（楼）、建筑物可以更名。
第三十二条 地名更名程序按照地名命名的相关规定执行。
对本办法第三十一条第二款规定的情形，地名所在地县（市、区）民政部门应当发出地名更名通知书，有关单位或者个人应当自收到通知书之日起2个月内办理地名更名手续。
第三十三条 因自然地理实体变化、行政区划调整和城乡建设等原因而不使用的地名，由市、县（市、区）民政部门根据职责予以销名。
第三十四条 地名文化遗产保护名录中在用地名的更名应当严格控制；不使用的地名，市、县（市、区）民政部门和有关主管部门应当采取就近移用、优先启用、挂牌立碑等措施予以保护。
地名文化遗产保护名录涉及的地理实体拆除重建或者迁移后重新命名的，应当优先使用原地名。
第三十五条 有关主管部门按照本办法第二十三条第三款、第二十四条、第三十一条的规定对地名进行命名、更名的，应当在命名、更名后7个工作日内报同级民政部门备案；民政部门发现备案的地名不符合规定要求的，应当要求或者建议审批机关予以纠正。
第三十六条 市、县（市、区）民政部门和有关主管部门应当及时向社会公布命名、更名和注销的地名信息，同时抄告同级公安、住建、国土、工商、邮政、测绘与地理信息等相关管理部门。
因行政机关依照职权主动作出地名命名、更名和销名决定，致使公民、法人和其他组织的居民身份证、营业执照、房地产权属证书等证照和批文的地名信息需要作相应变更的，市、县（市、区）民政部门和有关主管部门应当根据公民、法人和其他组织的申请，在各自职责范围内免费为其提供出具相关地名证明或者换发证照和批文等服务，但法律、行政法规另有规定的除外。
第六章 标准地名的使用和监督
第三十七条 依法命名、更名的地名为标准地名。本办法实施前已经使用并由市、县（市、区）民政部门编入地名录（志、图）或者地名数据库的地名，视同标准地名。
市、县（市、区）民政部门和有关主管部门应当采取措施，宣传、推广和监督使用标准地名。
第三十八条 下列情形使用的地名应当是标准地名：
（一）地名标志、交通标志；
（二）地图、电话号码簿、交通时刻表、邮政编码簿等出版物；
（三）国家机关、企业事业单位、人民团体制发的公文、证照及其他法律文书；
（四）媒体广告、户外广告；
（五）其他应当使用标准地名的情形。
第三十九条 重要自然地理实体、行政区域界位、社区、村（居）委员会辖区、风景名胜区、自然保护区、专业设施、道路等，应当按照国家和省规定的有关标准设置地名标志。
第四十条 道路、门（楼）牌地名标志由县（市、区）民政部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处负责设置和管理。其他地名标志由提出地名命名申请的单位或者有关主管部门负责设置和管理。
属于建设项目的地理实体地名标志，应当在建设项目竣工验收前设置完成。
第四十一条 任何单位和个人不得涂改、遮盖、损毁或者擅自设置、移动、拆除地名标志。因施工等原因确需移动、拆除地名标志的，应当事先征得设置单位或者管理单位同意，并在施工结束前恢复原状，所需费用由工程建设单位承担。
地名标志管理单位应当保持地名标志的清晰和完好，发现损坏或者字迹残缺不清的，应当及时予以更新。
第四十二条 市、县（市、区）民政部门应当建立本行政区域的地名数据库，及时更新地名信息，保证地名信息的真实、准确。
市、县（市、区）民政部门和有关主管部门应当加强地名信息协作，实现地名信息资源共享。
市、县（市、区）民政部门和有关主管部门可以通过设立地名网站等形式向社会提供地名信息服务。
第四十三条 市、县（市、区）民政部门和有关主管部门负责出版本行政区域或者本系统的标准地名出版物。其他任何单位和个人不得出版标准地名出版物。
第四十四条 市、县（市、区）民政部门和有关主管部门应当按照国家和省有关规定，建立健全档案管理制度，加强地名档案的收集、整理和保存工作，维护地名档案的完整、系统和安全。
市、县（市、区）档案管理部门应当加强对地名档案管理工作的指导和监督。
第四十五条 单位和个人违反本办法规定，按照《地名管理条例》、《浙江省地名管理办法》等有关规定依法予以处罚。
第七章 附 则
第四十六条 本办法自2013年11月1日起施行。2002年6月28日温州市人民政府发布的《温州市地名管理办法》（市政府令第59号）同时废止。
严防超期羁押 维护司法公正
——浅析超期羁押问题的原因、预防对策及立法救济
李旺城
[内容提要]：本文由二则真实案例入手，引发对超期羁押问题的思考：造成超期羁押的原因究竟有哪些？从哪几个方面有效地去解决超期羁押问题？笔者客观分析了超期羁押现象的内外因素，提出了“完善羁押立法建设的三个点，增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”的“三三联防”机制。
[关键词]：超期羁押 有罪推定 司法救济 预防机制
一、超期羁押问题的现状
有这样二则案例：广西玉林市的谢洪武在“无卷宗、无罪名、无判决”的情况下，被当地公安部门自1974年6月至2002年10月超期羁押了28年，详见《文摘报》2003年6月8日第三版；四川自贡监狱刑满人员杨宗华因患有精神分裂症样精神障碍而被家属拒绝接收，结果被迫滞留在监狱，从1987年至2003年被监狱超期羁押了16年，详见四川在线网2003年4月14日讯。
沈家本曾言：“狱者，感化人而非苦人辱人者也。”如上述二则案例一样，超期羁押既是司法实践中的热点、难点，也是我国当前羁押制度的瓶颈之一[1]，其问题的严重性在今年更是引起了中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院和公安部的高度重视[2]，全面地分析超期羁押产生的原因，科学合理地提出解决方案已经成为党和国家在诉讼法方面体现“三个代表”的重要标志！笔者根据高检院的指示精神，结合当前“强化法律监督，维护公平正义”主题教育活动，从分析超期羁押的主、客观原因入手，力求探索和深化解决超期羁押问题的预防对策和救济途径。
二、超期羁押产生的原因
所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中，超过法定的羁押期限而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，其主要包括：超期拘留和超期逮捕。超期羁押作为最严厉的强制性措施滥用，其本身具有违法性、侵权性、渎职性和社会危害性。究其原因，不难发现它的存在是一个极为复杂的社会各种问题综合作用的结果，总的说来包括内在和外在两个方面的因素。
（一）超期羁押产生的内在因素：司法机关、执法者的执法理念和价值取向是的深层次和内在原因。
1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是指在刑事诉讼中首先假定被羁押人是有罪的，如果被羁押人拿不出证明自己无罪的确凿证据来，我们就推定其是有罪的。由于这种思想的潜意识作用，当司法人员不能足以证明被羁押人有罪的情况下，便以种种借口和托词对被羁押人进行羁押，甚至借用“补充侦查”为名义进行超期羁押。
2、“重实体，轻程序”的思想严重。所谓重实体，轻程序是指司法机关在办理刑事案件中，在区分罪与非罪、此罪与彼罪及量刑上重视依法办事，而在诉讼程序上则掉以轻心。有的司法人员过分强调法的实体价值而忽视了法的程序价值，仅看到法的特殊教育功能而放弃了法的一般教育功能，造成“重惩罚、轻保障，重打击、轻维权”。
3、“英雄主义”的思想泛滥[3]。所谓英雄主义是指司法机关在案件事实没有完全侦查清楚之前，出于单位或个人私利目的向上级机关、新闻媒体邀功取宠。在经过上级赞赏和媒体炒作之后，一旦案情突变，发现被羁押人犯罪证据不足时，便不得以用种种借口超期羁押。
4、人权观念谈薄。人权是当今社会民主、法制的首要保护的主题，在司法实践中也是不容忽视的一个重要内容，而我们的个别司法人员在这方面恰恰相当薄弱，认为关的都是罪人，多关一天无所谓，所以直接导致该移送的移送不了，该结的案结不了，该进入执行程序的进入不了。
（二）超期羁押产生的外在因素：是我国之所以产生大量超期羁押现象的必然性、“合法”性原因。
1、立法制度原因。（1）首先在立法形式上。第一，我国刑事诉讼法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格分离，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使得羁押期间的延长完全服务于侦查破案、审查起诉甚至审判的需要[4]。“无权利则无诉讼”，“无权利则无程序”。如果说诉讼期间的延长所导致的诉讼拖延，已使犯罪嫌疑人遭受长时间的讼累，那么羁押期间的延长更是使犯罪嫌疑人承受更大程度的非正义。第二，我国刑事诉讼法在羁押制度上没有贯彻“成比例”或者“相适应”原则。由罪刑相适应原则引申，羁押制度的“成比例”原则便是程序正义的理念。在我国司法实践中，一个可能被判处2年有期徒刑的嫌疑人和一个可能被判处15年甚至无期徒刑的嫌疑人，在审前羁押的期间上可能完全一样。这显然是极不公平的，也不符合强制措施适用上的谦抑原则。第三，我国刑事诉讼法没有将刑事拘留、逮捕与羁押实现严格的分离，而是几乎混为一谈，导致羁押在适用上出现严重的任意化和随机化。在英美，逮捕通常只会带来24小时的羁押状态，之后是否羁押须通过中立法官的羁押听证程序。相比之下，我国的刑事拘留、逮捕一旦获得授权，就意味着可以将嫌疑人采取长达14天甚至是37天的持续羁押。
（2）其次在具体法条上。第一，根据刑事诉讼法第124、126条规定，省检察院立案的向最高人民检察院申请延长一个月的羁押期限后，又自行批准延长两个月的羁押期限，这是有背于我们的立法价值取向的，给了超期羁押现象有机可乘。第二，根据刑事诉讼法第127、128条规定，容易在司法实践中通过立两个不同罪名或身份不明为由使羁押期限重新计算，从而“合法”达到延长羁押的目的。第三，根据刑事诉讼法第165条规定，在法庭审理中检察人员发现所提起的公诉案件需要补充侦查的，提出建议需要延期审理的，可以延期审理，但是却没有明确的规定延期审理的期限和次数，从而为超期羁押现象开了绿灯。第四，一般法理认为：“任何人不能成为自己案件的法官。”而根据我国刑事诉讼法第196条规定，最高人民法院受理的上诉、抗诉案件，由最高法院自己决定。这一条款在法理意义上不利于被羁押人权利的实现[5]。
2、司法机制原因。第一，司法救济不到位。在中国的审前羁押制度中，不存在由中立司法机构主持进行的司法审查机制，致使羁押的授权、审查和救济几乎完全变成一种行政行为，而丧失了司法诉讼行为的基本品质。羁押性强制措施中的拘留完全由公安机关自行决定，逮捕一般由检察机关依据公安机关的申请决定。犯罪嫌疑人无法在此时提出申辩，而律师能做的只有申请取保候审，而取保候审的实现最终取决于实施羁押措施的司法机关自由裁量[6]。第二，责任追究的不严格。由于超期羁押的责任追究制度至今没有普遍建立起来，因此办案人员过多考虑的是破案率而不是办案率，而破案率的关键线索就是口供，通常情况下口供是可以通过超期羁押而“关”出来的。所以，超期羁押成为提高破案率的有效方式，同时却又不需要任何司法人员为此承担经济、行政和刑事上的责任,这也是造成超期羁押的一个原因。第三，羁押之外的其它强制性措施适用性差，扩大了拘捕人数，对办案形成了压力。取保候审和监视居住的适用性差，如对外地人员的在京犯罪，两种手段都难以保证涉案嫌疑人及时到案。
3、承办机关原因。第一，经费不足。现在公安机关办案经费严重不足，单靠政府的拨款远远不够用，往往都是要受害单位出车、出钱到外地办案，或是要求受害人个人交一定的办案经费，交不起的案件审理就会受到影响：该取回的证据取不回，该找的证人没去找；由于时过境迁，证据也就得不到落实，案件久侦不决，超期羁押现象也就司空见惯了。第二，警力不足。现在公安体制改革后预审机构已经撤销，原来的预审人员充实派出所的刑警大队，连侦带审，由于管辖地区偏大人口太多，犯罪基数又大，一个派出所的警力应付全辖区的刑事案件确实心有余而力不足，往往是抓了人来搞突审。办案粗糙导致在报拘、报捕时遇到麻烦，退补又需要一个周期（二十多天一个来回），故延长羁押成了顺理成章的事，甚至有时警力不足导致抓回来的人没有人力去审查。第三，工作效率不高。在侦查、起诉、审判上都存在效率不高的问题，该在期限内办完的事情做不完，一天能做完的非要等一个星期，等到该报会研究时又因客观原因不能上会导致延期。解决此类问题的一个办法是合理简化案件诉讼程序，对于承认罪名和事实的犯罪嫌疑人可以适用简易程序。
4、案件的原因。第一，取证难。警方在侦查中，由于群众对作证的意识不强，不讲真话有之，不敢作证有之，作伪证有之；有的群众做了证、讲了真话，往往遭到报复、不公正待遇、被告人家属的殴打和谩骂，于是便撤证或翻证，从而导致早就应该移送的案件搁浅，造成超时效羁押。第二，先供后翻。由于在侦查机关在刚立案审理时警方采用“非常措施”，这样的对象往往是年轻的犯罪嫌疑人；对于中老年或妇女一般有的采用精神折磨其肉体，如只许站不许坐；有的24小时不准睡；有的扣吃扣喝。在这种情况下犯罪嫌疑人的口供往往是不真实的，环境稍微一改变，就会马上翻供，导致案件审理从头来过，侦查时限不得不延长。第三，同案犯在逃，在押犯的犯罪事实不清，影响结案[7]。在共同犯罪案件中，同案犯在逃有时会严重影响对在押犯犯罪事实的认定，同时对在逃同案犯的追捕未必能及时有效，导致结案困难。第四，疑难案件向上级请示未能及时得到答复。遇到疑难案件，一般都须向上级领导请示。实践中，有的疑难案件各方面原因错综复杂、牵涉面广，上级未必能及时作出答复，使得案件诉讼受阻。
总之，内因和外因是产生超期羁押的主、客观方面的原因，是我们本身所固有的制度、体系不科学、不完善的外在表现，这就要求我们在今后解决超期羁押问题过程中对我们原有的法律体系进行全面的综合的考虑、比较、分析，从而在程序上为我们这场反超期羁押的战斗提供有力的保障和规范上的支持。
三、解决超期羁押的预防对策
当前，我国学术界对解决超期羁押问题有两种观点。第一种观点认为，将拘留权和逮捕权赋予给承担诉讼职能的公安、检察机关，而犯罪嫌疑人、被告人没有实质的程序救济手段，缺乏必要的制约机制，这不利于法制的统一和人权的保障，故建议取消人民检察院的批捕权和公安机关的拘留权，由法官统一行使强制措施的审查权，且被告人有权要求法官对强制措施的合法性和公正性进行审查。第二种观点认为，将逮捕批准决定权保持原状但对逮捕程序做较大的完善。可以批捕公开质证程序，使逮捕的决定必须经过犯罪嫌疑人及辩护人的公开质证方能决定其效力。
但是就我国司法制度的现实而言，采取第一种观点需要对司法体制做较大的变动，适时阻力可能较大；采取第二种观点则需要巨大增加我国的司法资源，投入更多的人力、物力、财力于审前的程序公平判断上，这不符和我国以经济建设为中心的社会主义初级阶段的根本任务和我国的经济实力。因此，笔者在批判继承两种学术观点的同时综合分析超期羁押问题产生的内外因素，有针对性地提出“三三制”的超期羁押预防对策：即“完善羁押立法建设的三个点，增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”。
（一）完善我国刑事诉讼法的立法建设，在制度上时间、地点、人物三个点的结合上来杜绝超期羁押。
1、从时间上，按照比例性的原则确定羁押的期限。在这一点上既可以参照我国刑法中关于诉讼时效的规定，也可以参照外国刑事诉讼法中的规定。例如，意大利刑事诉讼法的规定[8]。使预防性的羁押的总期限时间在任何情况下不得超过被指定之罪规定的最高刑期的2/3。这样可以根据不同的案件规定不同的羁押期限，一般的刑事案件的羁押期限可以规定的相对短些，重大复杂的案件则可以规定的长些。同时一旦达到最高的羁押期限，应当立即改变强制性措施，从而保证被羁押人的合法权利。我国最高人民法院于2000年9月28日颁布了《关于严格执行案件审理期限的若干规定》就具有积极意义。
2、从地点上，对不同诉讼阶段的羁押地点加以明确的法律限制。将除逮捕外的强制羁押措施实施地放在公安机关，而一旦犯罪嫌疑人被检察院或人民法院批准逮捕之后应当立即更换其羁押场所，也就是使公安机关的羁押权与侦查权相分离，从而有效地防止羁押权的滥用，确保犯罪嫌疑人不受妨碍的行使其基本的防御权[9]。
3、从人员上，建立超期羁押个人追究制度，使任何违反法定羁押期限的个人都会受到经济、行政甚至刑事制裁。法国思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力[10]。”因此，应当根据责任者的主观过错和超期羁押造成的客观后果追究其不同责任。被超期羁押者、其近亲属、律师和羁押地的专门负责人员都可以提出申诉，而检察机关提出违法通知书并负责检查对违法通知书的实际履行情况。责任者所在单位的纪检部门也要进行调查并提出处理意见，并负责落实处理，同时向检察部门备案。
（二）强化检察机关的诉讼监督职能，强化超期羁押的预警机制、同办案机关的联席会议机制、换押制和定期催办制度三条线，在客观上杜绝超期羁押现象，保护被羁押人的诉讼权益。
1、严格执行换押制度和责任追究制度，堵塞换押过程中的脱节问题。检察机关要强化法律监督，认真贯彻执行“两高”、公安部《关于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定坚决纠正超期羁押问题的通知》精神，一方面自觉执行法律、法规规定的换押程序，做到衔接到位、反馈及时，谁出问题谁负责；另一方面，通过检察建议等多种方式保证相关单位和办案人严格执行法律。
2、强化监督手段，变监所部门的单一监督未侦查监督、审判监督、监所检察监督等部门的共同监督。实践证明这种“对口”监督方便可行，能充分发挥侦查监督部门和审判监督部门的职能，促使犯罪嫌疑人在羁押期间各个诉讼阶段得以有效监督。
3、不定期与办案单位反馈交流、定期向人大进行汇报，加强监督协调力度[11]。采取对超期羁押较长案件可由人大进行个案监督，对一般超期羁押案件实行跟踪监督的原则。对已经超期羁押的及时提出书面建议，向办案单位询问造成超期羁押的原因，予以纠正；并深入办案单位，对办案单位的改正情况挂牌监督直至问题解决。
（三）真正提高司法机关工作人员的个人职业素质，在司法准入、职业培训和执法理念三个面上加大力度，从主观上解决超期羁押现象的存在。
1、严格司法准入制度。目前，全国进行的统一司法考试制度是解决司法机关进人不严的有效办法。这项制度一定要长期坚持下去，不能有丝毫的懈怠和放松。
2、进行长期有效的在职培训。对现有在职司法人员进行长期有效的、多渠道的、大范围的培训工作，加大司法人员任职期间的考核力度，真正让知法、懂法、守法的人员来执法，从而减少因办案人员个人的学术、思想和道德问题带来的人为性的超期羁押现象。
3、灌输科学的司法执法理念。需要加大对现有司法人员的人生观、世界观、价值观和法治观的培养，做到能真正用全心全意为民服务的思想武装头脑，用“三个代表”的思想衡量自身行动，从而保证整个司法诉讼程序的公平和正义！
[1] 我国羁押制度的瓶颈包括错误羁押和超期羁押，其中超期羁押问题更具有普遍意义；解决超期羁押问题对我国保障人权，强化法律监督和建设法制国家具有重大的意义。
[2] 如最高检今年在全国范围内开展“强化法律监督，维护公平正义”教育活动，把超期羁押专项清理作为重要组成部分，截止到7月底全国就累计纠正检察办案阶段超期羁押359人，摘自《我国力争实现办案阶段无超期羁押》，中国新闻网2003年7月22日讯。
[3] 孟波：《超期羁押的司法救济机制》，发表于法律资料文库网。
[4] 陈瑞华：《超期羁押问题的法律分析》，载于《人民检察》2000年第9期。
[5] 刑事诉讼法条文的相关内容：第一百二十四条 对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。
第一百二十六条 下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长二个月：
（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件； （二）重大的犯罪集团案件；
